II SA/Lu 294/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 września 2010r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o przyznaniu uprawnień kombatanckich I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz skarżącego J. C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją ostateczną z dnia [...] r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych przyznał J. C. uprawnienia kombatanckie z tytułu zesłania do ZSRR w wymiarze jednego miesiąca. Pismem z dnia 5 listopada 2009 r. J. C. zwrócił się do Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o wznowienie postępowania zakończonego wyżej wymienioną decyzją, wskazując na nowe dowody w postaci "oświadczeń naocznych świadków". Postanowieniem z dnia [...] r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wznowił postępowanie w sprawie uprawnień kombatanckich przyznanych J. C. decyzją ostateczną z dnia [...] r., a następnie decyzją z dnia [...] r., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 w związku z art. 150 § 1 i 151 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, iż przedstawione przez wnioskodawcę nowe dokumenty w sprawie w postaci oświadczeń N. i E. R. oraz A. L. nie pozwalają z całą pewnością określić daty końcowej przymusowej deportacji do ZSRR. Organ podniósł także, iż znajdujące się w aktach sprawy świadectwo pracy strony wskazuje, iż pracował on poza kołchozem od 1957 r. czyli od czasu przeprowadzenia większej powojennej repatriacji Polaków zamieszkałych na terenie ZSRR. Wskazywane natomiast w oświadczeniach świadków daty powrotu strony do Polski znane są organowi już z poprzednio trwających postępowań. Zdaniem organu, zgadzając się nawet z twierdzeniami świadków, nie można pominąć, iż J. C. ukończył 18 lat w dniu 2 stycznia 1960 r., lecz pomimo tego nie starał się o powrót na terytorium PRL do 1969 r. pracując poza kołchozem. W ocenie organu była to świadoma i swobodna decyzja poparta argumentami osobistymi, które nie stanowią podstawy do uznania przymusowego pobytu strony na deportacji aż do 1969 r. J. C. zwrócił się do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o ponowne rozpoznanie sprawy. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy podniósł, że nie było dobrowolnego pobytu na terenie ZSRR. Po ukończeniu 18 lat, raz na pół roku zgłaszał się do Urzędu Paszportowego w celu uzyskania możliwości powrotu do Polski. Zawsze jednak mu odmawiano. Dopiero w 1969 r. uzyskał pozwolenia na wyjazd do Polski na studia. Decyzją z dnia [...] . Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ powtórzył, iż oświadczenia świadków nie mogą stanowić wiarygodnego dowodu na to, że zainteresowany mógł wrócić do Polski dopiero w 1969 r. Zdaniem organu, już Konwencja z dnia 21 stycznia 1958 r. zawarta między Rządem PRL a Rządem ZSRR umożliwiała osobom zamieszkującym na terytorium umawiających się stron na wybór obywatelstwa jednej ze stron. Ponadto organ powołując się na wyrok WSA w Gdański z dnia 28 grudnia 2006 r. (II SA/Gd 636/06) podniósł, iż powrót do kraju umożliwiała także umowa z dnia 25 marca 1957 r. zawarta między rzędem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, a rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej. W tych okolicznościach nie można uznać, iż strona przebywała na zesłaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. C. podważając stanowisko organu zwrócili się do Sądu z wnioskiem o zaliczenie mu do staży pracy lat przymusowego pobytu w ZSRR. Ponownie podniósł, iż wraz z matką byli traktowani jako "wrogowie ludu", którym odmawiano przyjmowania dokumentów na powrót do Polski. Również powszechnie wiadomym jest, iż państwo radzieckie nie potwierdzało i nie potwierdza w sposób pisemny, że obywatel zgłaszał wniosek o powrót do Polski i że uzyskał odmowę. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Zaskarżona decyzja wydana została w ramach postępowania nadzwyczajnego prowadzonego na podstawie przepisów art. 145 – 151 k.p.a., regulujących wznowienie postępowania administracyjnego. Instytucja wznowienia postępowania ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 i 145a § 1 k.p.a. Należy jednak wskazać, iż omawiane postępowanie nadzwyczajne nie charakteryzuje się żadną odrębnością w zakresie gromadzenia i analizy dowodów od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W postępowaniu nadzwyczajnym organy mają takie same obowiązki w zakresie gromadzenia materiału dowodowego i jego oceny. Jak stanowi art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie dążył do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane przepisy art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., co w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją prowadzone było pod kątem ustalenia istnienia przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten stanowi, że postępowanie podlega wznowieniu, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Skarżący przedstawił nowe dowody w postaci pisemnych oświadczeń N. R., E. R. i A. L., zamieszkałych w Republice Białorusi. Świadkowie N. R. i E. R. złożyli wspólne oświadczenie przed notariuszem w B., natomiast świadek A. L. złożyła prawie identyczne w swej treści oświadczenie przed notariuszem w G . Z oświadczeń świadków wynika, że w 1957 r. matka skarżącego nie uzyskała zgody na wyjazd wraz z niepełnoletnim wówczas skarżącym do Polski i odmówiono jej wydania dokumentów repatriacyjnych. Jest to nowa okoliczność, niewskazywana w oświadczeniach innych świadków, przedstawionych przez skarżącego w prowadzonym poprzednio postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] r. W ocenie organu przestawione przez skarżącego dowody nie mogą być uznane za wiarygodne, ponieważ są jednobrzmiące, a ponadto z dostępnej organowi wiedzy historycznej wynika, że ostatecznie sytuację osób wysiedlonych uregulowała Konwencja z 21 stycznia 1958 r. zawarta między rządem PRL i rządem ZSRR w sprawie uregulowania obywatelstwa osób o podwójnym obywatelstwie. Z taką oceną dowodów nie można się zgodzić. Ocenę dowodów reguluje przepis art. 80 k.p.a., nakazujący ocenę całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. Przepis ten wyraża zasadę swobodnej oceny dowodów. Ocena dowodów musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Organ obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Ocena ta powinna być oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Organ administracji publicznej może określonym dowodom odmówić wiarygodności, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują podstaw, na których organ ma oprzeć ocenę dowodów. W nauce wskazuje się, że organ w tej ocenie powinien kierować się wiedzą oraz zasadami życiowego doświadczenia. Rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z prawidłami logiki. Naruszenie wymienionych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 332-333). Uznanie przedstawionych przez skarżącego dowodów za niewiarygodne z powodu ich jednobrzmiącej treści narusza wskazane reguły oceny dowodów. Sam fakt jednakowego sformułowania oświadczeń nie może przesądzać o ich niewiarygodności, zwłaszcza, że oświadczenia te złożone zostały w określonej formie przed organami innego państwa. Bez próby wyjaśnienia przyczyn jednakowego sformułowania oświadczeń i bez rozważenia ich treści w powiązaniu z innymi dowodami nie miał organ podstaw do odmowy uznania oświadczeń za niewiarygodne. Dodać należy, że jeżeli organ miał wątpliwości co do rzetelności przedłożonych oświadczeń, powinien był przede wszystkim wyjaśnić kwestię użycia w oświadczeniach takich samych sformułowań, mógł także zażądać ich uzupełnienia, a nawet samodzielnie, w ramach posiadanych uprawnień i kompetencji, przeprowadzić dowód z zeznań świadków, którzy złożyli kwestionowane przez organ oświadczenia (art. 83 k.p.a). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono stanowisko, iż w sytuacji gdy w sprawie są dowody bezpośrednie i nie ma przeszkód do przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego, zastąpienie ich dowodami pośrednimi stanowi naruszenie przepisów postępowania - art. 7, 75, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 1988 r. w sprawie sygn. akt II SA 370/88, opubl. ONSA 1988/2/95, wyrok NSA – Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 10 lutego 1999 r. w sprawie sygn. akt I SA/Lu 1456/97 niepubl.). Ponadto nie można uznać za prawidłowe odwoływania się przez organ do Konwencji z dnia 21 stycznia 1958 r. między rządem PRL a rządem ZSRR w sprawie uregulowania obywatelstwa osób o podwójnym obywatelstwie jako okoliczności uzasadniającej odmowę dania wiary oświadczeniom świadków i twierdzeniom samej strony. Konwencja ta regulowała bowiem jedynie kwestię wyboru obywatelstwa, nie dotyczyła natomiast statusu osób deportowanych lub zesłanych do ZSRR, w szczególności zaś nie regulowała kwestii ich uwolnienia. Także zacytowanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji fragmentu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 636/06, w której to sprawie nastąpiło odwołanie do umowy z dnia 25 marca 1957 r. między rządem PRL a rządem ZSRR w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej, nie dawało organowi podstaw do uznania nowych dowodów za niewiarygodne. Przypomnieć należy, że przedmiotem ustaleń w sprawie jest tylko okres przymusowego pobytu skarżącego w ZSRR, organ nie kwestionuje bowiem samego faktu deportacji lub zesłania. Dla ustalenia tego okresu nie jest wystarczające ogólnikowe odwołanie się do umów międzypaństwowych regulujących repatriację czy obywatelstwo, lecz konieczne jest dokonanie ustaleń w konkretnej, indywidualnej sprawie. Wymaga to przeprowadzenia określonego postępowania dowodowego. Historycznie znany fakt repatriacji, odbywającej się na podstawie powołanej umowy z 1957 r. może być oczywiście jedną z okoliczności branych pod uwagę przy ocenie dowodów, sam przez się nie może być jednak okolicznością przesądzającą o niewiarygodności dowodów przedstawionych przez skarżącego. Ciężar dowodzenia istnienia przesłanek uzasadniających przyznanie uprawnień kombatanckich spoczywa na stronie wnioskującej o ich przyznanie. Nie sposób jednak pominąć obowiązku działania organu administracji z urzędu. Winno ono przybrać postać gromadzenia wszelkich dowodów potrzebnych do rozstrzygnięcia sprawy oraz wnikliwej ich oceny. Tym bardziej, że w sprawach o przyznanie uprawnień kombatanckich, często z uwagi na upływ czasu przedłożenie przez wnioskodawcę jednoznacznych dowodów na potwierdzenie jego twierdzeń jest utrudnione. W takich szczególnie sytuacjach obowiązek współdziałania w ustaleniu prawdy obiektywnej spoczywa na organie (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2005 r. sygn. akt II OSK 117/05, niepubl.). Naruszenie reguł postępowania dowodowego w rozpoznawanej sprawie stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do wydania decyzji odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej, mimo iż organ nie dokonał prawidłowej, zgodnej z art. 80 k.p.a. oceny dowodów i nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, do czego zobowiązany był na podstawie art. 7 k.p.a. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uchylenie zaskarżonej decyzji oznacza obowiązek ponownego rozpoznania sprawy przez organ, czyli obowiązek ustalenia, czy zgłoszone przez skarżącego nowe dowody pozwalają na przyjęcie, że zachodzi przesłanka wznowienia postępowania, określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wymaga to przeprowadzenia ponownej oceny tych dowodów z uwzględnieniem wszystkich wskazanych wyżej uwag. Podkreślić należy, że prawidłowa ocena dowodów dokonana być musi na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Nie przesądzając ostatecznego wyniku tej oceny wskazać należy, że w ponownie prowadzonym postępowaniu zajść może potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W tym celu jako dowód organ może dopuści wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). W szczególności dowodem mogą być dokumenty i zeznania świadków. Organ rozważy także odebranie dodatkowych wyjaśnień od skarżącego ewentualnie przesłuchanie go w charakterze strony (art. 86 k.p.a.). Ocena dowodów musi być wyczerpująco i przekonująco uzasadniona. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dopiero po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania i dokonaniu oceny dowodów zgodnie z regułą wyrażoną w art. 80 k.p.a. możliwe będzie ustalenie, czy zachodzą podstawy do uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Z tych wszystkich i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.