II SA/Lu 295/21

S Sygn. akt II SA/Lu 295/21 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 sierpnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi H. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla punkt 2. zaskarżonej decyzji w części dotyczącej określenia daty początkowej okresu, na który przyznano świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 1.830,00 zł miesięcznie; II. zasądza na rzecz H. L. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] lutego 2021 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) oraz art. 17 ust. 1 - 6, art. 24 ust. 2 i 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej również: u.ś.r.), po rozpoznaniu odwołania H. L., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję z [...] listopada 2021 r., znak: [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. w przedmiocie odmowy przyznania H. L. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem H. K. i przyznało wnioskodawczyni to świadczenie w kwocie [...]zł miesięcznie na okres od [...] listopada 2020 r. do [...] grudnia 2020 r. oraz w kwocie [...]zł miesięcznie na okres od [...] stycznia 2021 r. bezterminowo. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a następnie wskazał, że H. L. jest córką niepełnosprawnego H. K., który zgodnie z orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w L. z [...] maja 2008 r. został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, datującej się od października 2007 r. Orzeczenie wydano na stałe (k. 20). Wnioskująca nie pracuje zawodowo, sprawuje stałą opiekę nad ojcem i nie ma ustalonego prawa do emerytury lub renty. Kolegium podkreśliło, że organ pierwszej instancji odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem stwierdził brak spełnienia przesłanki wskazanej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., czyli powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki przed ukończeniem 18. roku życia, bądź do ukończenia 25. roku - w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Kolegium dostrzegło, że, wydając zaskarżoną decyzję, Prezydent Miasta L. nie uwzględnił treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał stwierdził, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Kolegium uznało, że wyrok ten ma zasadniczy wpływ na treść decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji dopuścił się uchybienia prawa materialnego, gdyż nie wziął pod uwagę treści wyroku Trybunału, wydając decyzję w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną, a naruszenie to ma istotne znaczenie dla treści podjętej decyzji, co skutkowało wyeliminowaniem tej decyzji z obrotu prawnego i przyznaniem wnioskodawczyni żądanego świadczenia. Następnie Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony (art. 24 ust. 4). Zgodnie natomiast z art. 27 ust. 5 ustawy, w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Kolegium wskazało, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ ustawy o świadczeniach rodzinnych wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednak nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją z [...] listopada 2020 r., znak [...] organ pierwszej instancji uchylił od [...] listopada 2020 r. decyzję z [...] czerwca 2014 r., znak: [...], zmienioną decyzją z [...] października 2018 r., znak: [...], przyznającą H. L. świadczenie dla opiekuna w związku z opieką nad H. K., w związku z czym wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne zostało jej przyznane od [...] listopada 2020 r. Skargę na decyzję Kolegium wniosła H. L., zaskarżając ją w części obejmującej punkt drugi, w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie [...]zł miesięcznie i zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna; 2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie H. L. świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] lipca 2020 r., ewentualnie o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że nie sposób zgodzić się z zapatrywaniami organu drugiej instancji co do ustalenia okresu, za jaki przyznano jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ we wniosku o przyznanie tego prawa wniosła o uchylnie decyzji przyznającej prawo do zasiłku w sytuacji przyznania wnioskowanego świadczenia. Skarżąca wyjaśniła, że tym samym dokonała wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, i nie może zostać w związku z tym pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Decyzja organu odwoławczego w zaskarżonej części narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Organ odwoławczy zasadnie przyjął, że w przypadku skarżącej zostały spełnione wszelkie pozytywne przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Organ dokonał ponadto prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (K 38/13, Dz. U. z 2014 r., poz. 1443) i przyjął, że przy ocenie spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy pominąć tę część przepisu, którą Trybunał uznał za niekonstytucyjną. Stan faktyczny niniejszej sprawy jest bezsporny. Ojciec skarżącej H. K., zgodnie z orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w L. z [...] maja 2008 r., został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, datującej się od października 2007 r. Orzeczenie wydano na stałe. Skarżąca nie pracuje zawodowo, sprawuje stałą opiekę nad ojcem i nie ma ustalonego prawa do emerytury lub renty. Na mocy decyzji z [...] czerwca 2014 r., znak: [...], zmienionej decyzją z [...] października 2018 r., znak: [...], organ pomocy społecznej pierwszej instancji przyznał jej zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad ojcem. Decyzja przyznająca to świadczenie została uchylona decyzją z [...] listopada 2020 r., znak [...] ze skutkiem od [...] listopada 2020 r. Wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wpłynął zaś do organu pierwszej instancji [...] lipca 2020 r. W związku z powyższym jedyną sporną kwestią w realiach niniejszej sprawy jest ocena, który punkt czasowy powinien być początkowym dla ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - moment złożenia wniosku (wówczas świadczenie powinno być przyznane od [...] lipca 2020 r.), czy też moment wygaśnięcia prawa do zasiłku dla opiekuna (w tej sytuacji prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powinno zostać przyznane od [...] listopada 2020 r.). Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami do końca okresu zasiłkowego. Zgodnie natomiast z art. 24 ust. 4 u.ś.r., w przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Zasadnie zatem Kolegium przyjęło, że świadczenie pielęgnacyjne powinno być przyznane na czas nieokreślony. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna. Ustawodawca uregulował sytuację zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego w art. 27 ust. 5 u.ś.r., który stanowi, że przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: świadczenia rodzicielskiego, lub świadczenia pielęgnacyjnego, lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub dodatku do zasiłku rodzinnego, lub zasiłku dla opiekuna - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że skoro ustawodawca przewidział w cytowanym przepisie sytuację "zbiegu uprawnień" do wymienionych świadczeń, a uprawnienie do konkretnego świadczenia nabywa się dopiero z chwilą wydania ostatecznej decyzji administracyjnej przyznającej dane świadczenie rodzinne, gdyż decyzja taka ma charakter konstytutywny, to oznacza, że wcześniej nie może być mowy o nabyciu ("uzyskaniu") prawa do takiego świadczenia przez wnioskodawcę z powołaniem się na samą okoliczność spełniania ustawowych przesłanek jego uzyskania (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., I OSK 886/17,CBOSA). W rezultacie należy uznać, że art. 27 ust. 5 u.ś.r. dopuszcza przysługiwanie dwóch (lub więcej) świadczeń wymienionych w tym przepisie, natomiast wyklucza możliwość kumulatywnego ich pobierania. Wobec tego sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) zasiłek dla opiekuna co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2018 r., I OSK 82/18, CBOSA). Użyty w art. 27 ust. 5 u.ś.r. zwrot "zbieg uprawnień" należy rozumieć jako sytuację, w której dana osoba obiektywnie spełnia przesłanki do otrzymania co najmniej dwóch świadczeń, jak również sytuację, gdy ma już ustalone, na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej, prawo do otrzymania jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie i spełnia jednocześnie przesłanki otrzymania innego świadczenia. W ocenie Sądu nie można od strony wymagać rezygnacji z przyznanego wcześniej świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie świadczenie rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu świadczenia korzystniejszego, a przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2018 r., I OSK 1676/18, CBOSA). To na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, które zagwarantuje wnioskodawcy realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także do przyznania tego prawa na taki okres, jaki wynika z art. 24 ust. 2 u.ś.r, tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W rozpatrywanej sprawie skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w dniu [...] lipca 2020 r., a zatem w okresie, w którym pobierała zasiłek dla opiekuna. Tego samego dnia złożyła na formularzu oświadczenie datowane na [...] lipca 2020 r., że "z dniem przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do zasiłku dla opiekuna przyznanego decyzją znak: [...], zmienioną decyzją znak: [...]" (k. 28 akt adm.). Skarżąca, składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wyraźnie zatem określiła, które ze świadczeń wybiera. Zdaniem Sądu, treść powołanych wyżej przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym skarżąca pobierała zasiłek dla opiekuna, możliwe jest bowiem rozliczenie świadczeń przyznanych za ten okres, z których jedno zostało już wypłacone, poprzez zrekompensowanie świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień do wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego zasiłku (por. wyrok WSA w Opolu z 20 września 2018 r., II SA/Op 302/18, CBOSA). W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej wyżej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), zasądzając od organu kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą pełnomocnika. Rozpoznając ponownie sprawę, Kolegium uwzględni, że skarżąca w toku postępowania dokonała wyboru korzystniejszego świadczenia. Ustalając natomiast wysokość przyznanego świadczenia, organ powinien uwzględnić fakt, że od lipca 2020 r. do końca października 2020 r. skarżąca pobierała zasiłek dla opiekuna, gdyż świadczenia te nie mogą się kumulować. Konieczna będzie zatem odpowiednia kompensata za okres od momentu złożenia wniosku do dnia [...] listopada 2020 r. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.