II SA/Lu 296/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz w sprawie szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Wojewoda Lubelski powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zaskarżył uchwałę Rady Gminy S. z dnia 27 listopada 2009 r., Nr XXII/144/09 w sprawie szczegółowych zasad przyznawania odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz w sprawie szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania – i wnosił o stwierdzenie jej nieważności w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że po doręczeniu uchwały organowi nadzoru w dniu 8 grudnia 2009 r. – zawiadomieniem z dnia 22 grudnia 2009 r. wszczęto postępowanie w celu stwierdzenia nieważności uchwały. Rada Gminy S. nie zmieniła w swoim zakresie zakwestionowanych zapisów uchwały, a wobec upływu terminu przewidzianego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego – Wojewoda wnosi o stwierdzenie nieważności uchwały. Zdaniem skarżącego uchwała Rady Gminy S. wydana została z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 50 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) W § 1 pkt 2 uchwały zawarto bowiem zapis: "usługi przyznaje się na podstawie zaświadczenia lekarskiego zawierającego wskazania dotyczące tych usług". Unormowanie to w kontekście § 1 pkt 1 ww. uchwały wskazuje, że zaświadczenie takie będzie elementem koniecznym, warunkującym otrzymanie pomocy tak w formie usług opiekuńczych, jak i w formie specjalistycznych usług opiekuńczych. Ustawodawca ustalił krąg podmiotów uprawnionych do korzystania ze wskazanych usług w art. 50 ust. 1 i 2 ustawy. Rada Gminy S. zawęża ten krąg przez zapis zawarty w § 1 pkt 2 uchwały, iż usługi przyznawane będą na podstawie zaświadczenia lekarskiego zawierającego wskazania dotyczące tych usług. Natomiast ustawodawca w art. 50 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej wymaga posiadania zalecenia lekarskiego wyłącznie przy usłudze konkretnego rodzaju tj. pielęgnacji. Ponadto Wojewoda zarzuca, iż w § 6 uchwały dotyczącym zwolnienia od opłat, zawarto określenie "...osoby znajdujące się w szczególnie trudnej sytuacji...", oraz " podstawowe potrzeby życiowe", które są zwrotami nieostrymi, powodują niejasność i nieprecyzyjność przepisów uchwały. Stosowanie takich zwrotów jest niedopuszczalne, gdyż są one niezrozumiałe dla adresatów i mogą stwarzać trudności w ustaleniu czy w danym przypadku została spełniona hipoteza normy prawnej i jakie konsekwencje wynikają z jej dyspozycji. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy S. wnosiła o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła, iż ze skargi nie wynika czy Wojewoda wyjaśnił wszystkie okoliczności istotne dla podjęcia uchwały i czy rozważał częściowe zaskarżenie – w zakresie stwierdzonych wad – w § 6 i w § 1 ust. 2 uchwały. Ponadto podniosła, że podstawą prawną uchwały jest ustawa o pomocy społecznej, która nie zawsze posługuje się przepisami ostrymi i precyzyjnymi (np. art. 15, art. 7, 2, 11 ust. 2, 12, 108, 119, 53 ust. 1). W ustawie używane są pojęcia "trudna sytuacja życiowa", " trudna sytuacja materialna rodziny". Organ uważa, iż skarga jest przedwczesna, powinna być poprzedzona postępowaniami wyjaśniającymi. Skarga Wojewody jest dla Rady Gminy niezrozumiała, bowiem Wojewoda w wytycznych z dnia 16 grudnia 2009 r., co do uchwał podejmowanych na podstawie art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej zawarł zapis , że postępowanie nadzorcze będzie wszczynane do nowych uchwał, natomiast zaskarżył uchwałę podjętą w dniu 27 listopada 2009 r. Zwrócono uwagę, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego Wojewoda sugerował zmianę jedynie zapisu § 6 uchwały, podczas gdy w skardze zarzuca niezgodność z prawem § 6 , a także zapisu § 1 pkt 2. Rada Gminy nie podziela zarzutu jakoby złożenie zaświadczenia lekarskiego, o jakim mowa w § 1 ust. 2 uchwały było warunkiem otrzymania pomocy przez uprawnioną osobę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona uchwała Rady Gminy S. z dnia 27 listopada 2009 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa, co w konsekwencji powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności. Uchwała została wydana w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 50 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm. ) zwanej dalej ustawą. Realizując zadania własne – o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 11 ustawy – rada gminy została w art. 50 ust. 6 ustawy zobowiązana do wydania uchwały określającej: 1/ szczegółowe warunki przyznawania usług opiekuńczych, 2/ szczegółowe warunki odpłatności za usługi, 3/ szczegółowe warunki zwolnienia od opłat, 4/ tryb pobierania opłat. Usługi, o jakich mowa – to usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze (z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi). Definicję tychże usług ustawodawca zawarł w art. 50 ust. 3 i ust. 4 ustawy. Zapis zawarty w art. 50 ust. 6 ustawy nie upoważnia ani nie uprawnia rady gminy do definiowania bądź konkretyzowania rodzaju lub określania zakresu wykonywanych czynności w ramach świadczonych usług. Rada ma jedynie kompetencje do szczegółowego wskazania przesłanek, których spełnienie przez osoby uprawnione ustawowo do korzystania z usług będą z tych usług korzystać odpłatnie lub za zwolnieniem całkowitym bądź częściowym, a także na jakich warunkach ustalona zostaje cena za usługę i sposób pobierania opłaty. Rada Gminy Susiec w wydanej zaskarżonej uchwale przekroczyła uprawnienia zawarte w delegacji ustawowej, a tym samym naruszyła przepis art. 50 ust. 6 ustawy. Zamieszczając w ust. 2 § 1 uchwały zapis: "usługi przyznaje się na podstawie zaświadczenia lekarskiego zawierającego wskazania dotyczące tych usług" – bezzasadnie nałożono obowiązek przedłożenia przez osobę uprawnioną – zaświadczenia lekarskiego, podczas gdy ustawa o zaleceniu lekarskim mówi jedynie w sytuacji udzielania jednego rodzaju usług: pielęgnacji (art. 50 ust. 3) – Rada Gminy w sposób nieuprawniony zawęziła krąg podmiotów, które mogą korzystać ze wskazanych w ustawie usług. Odnośnie wadliwości zapisu zawartego w § 6 uchwały, w którym uprawnienie do częściowego lub całkowitego zwolnienia z odpłatności za usługi przewidziano dla osób znajdujących się w "szczególnie trudnej sytuacji" – to Sąd podziela zarzut skargi, iż redakcja tego przepisu nie pozwala na sprecyzowanie kryteriów, którymi kierować się musi organ decydujący o zwolnieniu od opłat (częściowym lub całkowitym). Z uchwały nie wynika, jakie okoliczności występujące po stronie uprawnionego mogą spowodować zwolnienie od opłat w całości bądź w części. Wskazany zapis uchwały jest nieostry, przez co powoduje dowolność interpretacji przez organ, a jednocześnie może być niezrozumiały dla adresatów, którzy nie są dostatecznie poinformowani o warunkach, w jakich mogą korzystać ze zwolnienia od opłat. Odnosząc się do złożonej przez Radę Gminy S. odpowiedzi na skargę, w której przeprowadzono interpretację zaskarżonej uchwały w sposób odmienny niż uczynił to skarżący – to Sąd nie podziela jej wywodów. Fakt występowania w ustawie o pomocy społecznej określeń ogólnych bądź nieostrych powodujących możliwość różnych interpretacji, nie uprawnia organu zobowiązanego do wydania uchwały w ramach ściśle określonej delegacji ustawowej zawartej w art. 50 ust. 6 ustawy, do nieprecyzyjnego określenia tych warunków. Nie ma wpływu na ocenę zgodności uchwały z prawem fakt nie wskazania w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego zarzutu odnośnie wadliwości zapisu § 1 ust. 2 uchwały, skoro przedmiotem oceny sądu jest skarga złożona w trybie art. 93 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Z tych wszystkich względów – uznając, że Rada Gminy S. przekroczyła zakres delegacji ustawowej w odniesieniu do § 1 ust. 2 i § 6 zaskarżonej uchwały, Sąd na podstawie art. 148 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – orzekł, jak w sentencji.