II SA/Lu 296/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2015 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę. We wniosku z dnia 26 stycznia 2015r. J. K. domagała się przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad wujem S. K.. Decyzją z dnia [...]., utrzymaną następnie w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze Wójt [...] odmówił przyznania świadczenia. Zarówno organ i instancji, jak i Kolegium argumentowali, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki określonej w art. 16 a ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 1456 ze zmianami ), zgodnie z która specjalny zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobom na których zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. Według art. 128 kodeksu obowiązek dostarczenia środków utrzymania, a w miarę potrzeby środków wychowania obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a jeśli jest kilku wstępnych lub zstępnych obciąża bliższych stopniem przez dalszymi ( art. 129 § 1 ). Z akt sprawy wynika natomiast, że jest ona siostrzenicą osoby nad którą sprawuje opiekę, nie jest zatem krewną w pierwszym stopniu. Z racji dalszego pokrewieństwa i istnienia bliższych krewnych ( brata ) nie może zostać uznana za osobę na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec S. K.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. K. stwierdziła, że nie zgadza się z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Podkreśliła, że sprawuje opiekę nad wujem, pomaga przy ubieraniu się, podaje jedzenie i kupuje leki. Jej ojciec nie jest w stanie sprawować opieki nad bratem, pracuje bowiem zawodowo, nadużywa alkoholu, poza tym wuj nie chce, aby to on sprawował nad nim opiekę. Z kolei skarżąca nie może podjąć pracy, ponieważ w domu musi być odpowiedzialna osoba, która zajmie się wujem. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoją dotychczasową argumentację i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Motywacja organów jest przekonująca. Stosownie do art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 1456 ze zmianami ) specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ( Dz. U z 2012r. poz. 788 ze zmianami ) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczona możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Treść tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że warunkiem kluczowym jest istnienie po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie omawianego świadczenia obowiązku alimentacyjnego o którym mowa w art. 128 k.r.o., sprowadzającego się do dostarczania środków utrzymania i obciąża krewnych w linii prostej (zstępnych i wstępnych) oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych, w związku z czym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo ,gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Bez wątpienia skarżąca nie należy do osób zobowiązanych do alimentacji wobec S. K., skoro żaden z przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie nakłada na nią obowiązku alimentacyjnego wobec brata swojego ojca ( wuja ). Oczywiste jest zatem, że w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione warunki do przyznania wnioskowanego świadczenia. Oparciem dla tej oceny jest również orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczącego świadczenia pielęgnacyjnego, a zawierającego tożsamy z art. 16a ust. 1 tej ustawy hipotetyczny stan faktyczny – istnienie obowiązku alimentacyjnego oraz sprawowanie opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 25 listopada 2013r. ( OPS 5/13 opubl. w CBOSA ) jednoznacznie wskazał, że osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że nawet po rozszerzeniu przez ustawodawcę kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego na innych członków rodziny na których spoczywa obowiązek alimentacyjny, co było efektem wyroków Trybunału Konstytucyjnego. z dnia 15 listopada 2006 r. ( P 23/05 OTK ZU-A 2006, nr 10, poz. 151), 18 lipca 2008 r. ( P 27/07 ) oraz 22 lipca 2008 r. ( P 41/07) przyjmowano wymóg, aby osoba świadcząca opiekę była obciążona w stosunku do podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym Ustawodawca uznawał więc, że jednym z warunków od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia było to, że opiekę wykonuje osoba obciążona wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym i mimo wielokrotnych zmian w ustawie o świadczeniach rodzinnych od warunku tego nie odstąpił. W powołanej uchwale zwrócono również uwagę, że także Trybunał Konstytucyjny we wspomnianych już wyrokach nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna, a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Co należy podkreślić, cechą relewantną podmiotów potencjalnie uprawnionych do tego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia dla wywiązania się z szeroko rozumianego obowiązku alimentacyjnego. Celem tych regulacji jest bowiem to, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w związku z wykonaniem ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Wykładnia gramatyczna omawianych przepisów, ich znaczenie językowe, zgodne są z rezultatem wykładni systemowej i funkcjonalnej ( por. także wyrok NSA z dnia 7 listopada 2014r. I OSK 1681/13 opubl. w CBOSA ). W świetle powyższego sąd rozpatrujący niniejsza sprawę nie podziela poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 27 czerwca 2014r. ( I OSK 78/14 opubl. w CBOSA ), według którego koniecznym dla przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego o którym mowa w art. 16 a ust.1 ustawy są trzy elementy - po pierwsze - sprawowanie rzeczywistej opieki nad osobą wymagającą stałej pielęgnacji, po drugie – rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i po trzecie - osiąganie przez rodzinę niskich dochodów. Zdaniem Sądu odmienna interpretacja tego przepisu powoduje, że tracą gwarancję równego traktowania wobec prawa osoby, które poświęcając się opiece nad krewnymi lub powinowatymi, wobec których nie mają obowiązku alimentacyjnego, ale dla których są jedynymi członkami rodziny (art. 3 pkt 16 uśr) i rezygnują dla nich z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Taka interpretacja nie jest trafna i nie jest zgodna z konstytucyjną zasadą równości. Jednocześnie sąd stwierdził, że wspomniana już chwała 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r. ( I OPS 5/13 ), jako dotycząca wykładni art. 17 ust. 1 i 1a ustawy, w stanie prawnym przed dniem 1 stycznia 2013 r., nie była wiążąca w kontrolowanej sprawie, dotyczącej art. 16a ustawy. Jakkolwiek zgodzić należy się, że omawiana uchwała nie była wiążąca w rozpoznawaniu sprawy w rozumieniu art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ), to przecież nie może ujść uwadze, jak już wspomniano, że materia rozpoznawanego zagadnienia prawnego przedstawionego poszerzonemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego obejmowała tożsamy hipotetyczny stan faktyczny, stąd też uwagi zawarte w tym orzeczeniu mają istotne znaczenie także dla oceny niniejszej sprawy. Wynika to stąd, że zarówno art. 17 ust. 1 i ust.1a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu przed datą 1 stycznia 2013r. oraz po tej dacie, jak i art. 16a ust.1 ustawy istnienie obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby sprawującej opiekę uznają za jedną z przesłanek uzyskania tych świadczeń. Jasne wydaje się, że akceptacja stanowiska Sądu prowadziłaby do niezrozumiałego różnicowania osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, dla których, niemal przy takim samym zapisie ustawowym, w drugim przypadku istnienie obowiązku alimentacyjnego byłoby bez znaczenia. W sposób istotny, co oczywiste, prowadziłoby to istotnego zwiększenia kręgu osób, które uzyskałyby prawo do tego świadczenia, przy jednoczesnym, nie bardzo zrozumiałym, pozostawieniu kręgu osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne na dotychczasowym poziomie, mimo faktycznego wykonywania opieki w takich samych warunkach. Co więcej, w cytowanej już uchwale Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że wykładnia gramatyczna może, a nawet powinna być uzupełniona innymi jej rodzajami, lecz ma ona podstawowe znaczenie dla ustalenia rzeczywistego znaczenia konkretnego przepisu. Dokonując interpretacji tekstu prawnego trzeba, bowiem, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 22 czerwca 1998 r. sygn. akt FPS 9/97 (ONSA 1998, nr 4, poz. 110), kierować się przede wszystkim znaczeniem słów danego języka etnicznego oraz założeniem, że ustawodawca był racjonalny, gdy używał takich a nie innych wyrazów i nie można a priori przyjmować, że określonych słów użyto w tekście prawnym bez wyraźnej ku temu potrzebie. W ocenie sądu żadna wykładnia nie może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu (contra legem), czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, niewynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu, normy prawnej. Prowadziłoby to do sytuacji, w której podmioty dokonujące interpretacji przepisów prawa w procesie jego stosowania wkraczałyby w obszar wyłącznie zarezerwowany do kompetencji władzy ustawodawczej. Przeprowadzając wykładnię, której rezultatem jest w istocie nowa norma prawna, powołując się na prokonstytucyjne działanie, sąd de facto narusza podstawowe, wyrażone w art. 2 i 10 ust. 1 Konstytucji RP zasady, to jest zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę trójpodziału władz, gdyż zamiast zweryfikować poprawność zastosowania przez organy administracji obowiązującego prawa, poprzez twórczą interpretację dokonuje jego stanowienia. Stąd też sąd stwierdził, że niedopuszczalne jest sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, gdyż przepis art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji RP nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń. Przepisy te zawierają, bowiem treść normatywną nienadającą się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe, ani nie umożliwiają oparcia na nich orzeczenia zasądzającego roszczenie. Są one, raczej źródłem gwarancji, a nie praw, a tym samym spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego. Wzorzec ten znajduje materializację w uchwalonych ustawach, w których ustawodawca zwykły konkretyzuje deklarację konstytucyjną, konstruując poszczególne prawa podmiotowe. Uzupełniając lub pomijając niektóre z przesłanek ustawowych z powołaniem się na zasady konstytucyjne, sąd administracyjny faktycznie wchodzi w rolę Trybunału Konstytucyjnego. Nie można, zdaniem Sądu z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem, uzasadniając to tym, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają zarówno Konstytucji, jaki i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie prawa przez sądy nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy. W ocenie Sądu nie można zatem, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. Taką ocenę, wobec jednoznacznej treści art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy odnieść również do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z tych powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) skargę należało oddalić.