II SA/Lu 298/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skarg Gminy oraz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy oraz na rzecz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. po 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Lu 298/14 U Z A S A D N I E N I E Wnioskiem z dnia 10 października 2011 r. R. A. P., A. P., B. M., S. W. P. i K. J. P. wystąpili do Prezydenta Miasta [...] o zwrot części dawnej działki nr 7 o powierzchni 0,1553 ha, wchodzącej obecnie w skład działek ewidencyjnych nr "x"/10 i nr "x"/11, wywłaszczonej decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 maja 1976 r., stanowiącej własność S. i H. małżonków P., których są spadkobiercami. Wywłaszczenia dokonano zgodnie z lokalizacją budowy zagospodarowania Trasy [...], za odszkodowaniem za grunt w kwocie 26 401 złotych. Według dokumentacji geodezyjnej teren wywłaszczonej nieruchomości w części stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr "x"/10 o pow. 0,1299 ha oznaczony został numerem "y"/3 i "y"/4, natomiast w części wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr "x"/11 oznaczony został numerem "y"/1 o pow. 0,0131 ha. Po wyłączeniu od załatwienia sprawy Prezydenta przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia 2 listopada 2011 r. i wyznaczeniu do jej prowadzenia Starosty [...], ten ostatni organ decyzją z dnia 14 maja 2013 r. orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców: - projektowanych działek nr "x"/19 o pow. 0,1259 ha i nr "x"/20 o pow. 0,0040 ha, wchodzących w skład działki ewidencyjnej nr "x"/10, stanowiącej własność Gminy [...] (KW nr [...]); - projektowanej działki nr "x"/22 o pow. 0,0131 ha, wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr "x"/11, stanowiącej własność Gminy [...] (KW nr [...]). Jednocześnie zobowiązano wnioskodawców do zwrotu kwoty ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, zwaloryzowanej według wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, ustalonego na dzień wydania niniejszej decyzji na kwotę: 10 617,65 zł, stosownie do udziałów w zwracanej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ zaznaczył, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na zagospodarowanie Trasy [...]. Jak wykazały przeprowadzone w toku postępowania oględziny nieruchomości, teren wywłaszczonej nieruchomości w części wchodzącej w skład działek nr nr ewid. "x"/10 i "x"/11 zajęty jest pod budynek restauracji A z podjazdem i placem parkingowym z kostki wraz z pasem zieleni. Ponadto na terenie działki nr ewid. "x"/10 znajduje się instalacja – 2 zbiorniki gazu z oznaczeniem "B". Organ wskazał, iż opisana działka nr ewid. "x"/10 została wydzierżawiona przez Gminę [...] Spółce A w dniu 18 września 1998 r. Natomiast działka nr "x"/11 nie jest przedmiotem dzierżawy, najmu, innych praw obligacyjnych, wieczystego użytkowania bądź ograniczonych praw rzeczowych. Zgodnie z § 4 ust. 1 umowy dzierżawy, przeznaczeniem wydzierżawionego gruntu jest "wybudowanie przez dzierżawcę oraz prowadzenie restauracji szybkiej obsługi typu wraz z parkingami dla klientów zmotoryzowanych oraz jej prowadzenie w systemie restauracji A". W myśl natomiast § 4 ust. 2 określona w ust. 1 inwestycja "stanowi część infrastruktury związanej z zagospodarowaniem tzw. trasy [...] i obsługą ruchu komunikacyjnego na drodze nr 17. W § 5 umowy dzierżawy dzierżawca zobowiązał się własnym staraniem i na własny koszt wybudować na dzierżawionym gruncie restaurację szybkiej obsługi i zagospodarować dzierżawiony grunt zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 15 maja 1998 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a także - na gruncie przyległym do gruntu dzierżawionego - wybudować i oddać do powszechnego użytku drogę dojazdową do restauracji szybkiej obsługi, na odcinku od ulicy [...] do wjazdu na grunt będący przedmiotem dzierżawy. Organ podał, że stosownie do obowiązującego w chwili wywłaszczenia Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 3 czerwca 1969 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Nr 10 z dnia 9 października 1969 r. z późniejszymi zmianami zatwierdzonymi uchwałą Nr [....] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 25 lipca 1972 r., w rejonie obejmującym ten teren plan przewidywał m.in. realizację trasy ruchu pospiesznego [...] o szerokości w liniach rozgraniczających 60-80 m z dwupoziomowymi skrzyżowaniami. Przebieg trasy wyznaczony został w linii od ujęcia wody na [...], doliną [...]., przez dolinę [...] i obok osiedla [...] do rejonu [...]. W ocenie organu I instancji powyższe ustalenia jednoznacznie określają zakres inwestycji dozwolonej na wywłaszczonym gruncie, wyczerpując użyte w decyzji wywłaszczeniowej pojęcie "zagospodarowania Trasy [...]". W pojęciu tym nie mieści się lokalizacja na przedmiotowym gruncie obiektu gastronomicznego o typowo komercyjnym charakterze, jakim jest A wzniesionego i użytkowanego przez prywatnego inwestora. Również ustalenia planu zagospodarowania dla sąsiednich gruntów w omawianym rejonie nie dopuszczały realizacji tego typu inwestycji. Zdaniem Starosty teren objęty wnioskiem o zwrot do dnia dzisiejszego nie został zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia, co oznacza, że omawiana nieruchomość stała się zbędna na cel, w związku z realizacją którego nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, wobec czego zachodzą przesłanki do orzeczenia o jej zwrocie na rzecz uprawnionych osób. Jego zdaniem istniejącej restauracji wraz z parkingiem i podjazdem nie można uznać za element infrastruktury drogi krajowej przeznaczonej do obsługi podróżnych, a zatem realizację celu wywłaszczenia. Zapisy obowiązującego w dacie wywłaszczenia planu zagospodarowania przestrzennego, odwołujące się do linii rozgraniczających projektowanej trasy oraz konstrukcji skrzyżowań, przesądzają o przeznaczeniu tego terenu na lokalizację pasa drogowego w ścisłym rozumieniu. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych, obowiązującej w dacie wywłaszczenia, pas drogowy rozumiano jako grunt zajęty pod drogę publiczną wraz z jej częściami składowymi i przynależnościami, jak: jezdnia drogi, mosty, wiadukty i przepusty znajdujące się w ciągu drogi, pobocza, skarpy i urządzenia odwadniające, zadrzewienia, drogi letnie, chodniki, ścieżki dla pieszych i rowerzystów, znaki drogowe i urządzenia ostrzegawczo-zabezpieczające oraz sygnalizacyjne; w pasie drogowym mogą znajdować się budynki i urządzenia związane z utrzymaniem dróg oraz z obsługą ruchu drogowego. W ocenie Starosty istniejąca na gruncie restauracja wraz z parkingiem nie może zostać uznana za budynek związany z utrzymaniem drogi i obsługą ruchu drogowego. Ponadto, jak wskazał organ pierwszej instancji, ze sporządzonej w sprawie dokumentacji geodezyjnej nie wynika, aby objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość znajdowała się w liniach regulacyjnych al. [...] (Trasy [...]). Organ podniósł, że obowiązująca w dacie wywłaszczenia ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ani też obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami, nie dopuszczają możliwości wywłaszczenia nieruchomości na cele budowy typowo komercyjnego obiektu gastronomicznego przez prywatnego inwestora. Starosta uznał za niezasadne twierdzenia Spółki A, według której aktualne zagospodarowanie nieruchomości odpowiada pojęciu miejsca obsługi podróżnych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2011 r. poz. 945 ze zm.), które wyposaża się m.in. w stanowisko postojowe, jezdnie manewrowe, urządzenia wypoczynkowe, sanitarne i oświetlenie, stacje paliw, stanowiska obsługi pojazdów, obiekty gastronomiczno-handlowe. W jego ocenie Istniejący obiekt nie spełnia minimalnych wymagań dla miejsca obsługi podróżnych (MOP), określonych przepisem § 114 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), zgodnie z którym "MOP I" o funkcji wypoczynkowej wyposaża się w: stanowiska postojowe (parking), jezdnie manewrowe, urządzenia wypoczynkowe, sanitarne i oświetlenie; dopuszcza się wyposażenie w obiekty małej gastronomii. Przede wszystkim jednak wspomniany wyżej obiekt nie spełnia podstawowego kryterium ogólnodostępnego charakteru, określonego w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, stosownie do którego z drogi i jej urządzeń, zgodnie z ich przeznaczeniem, korzystać może każdy użytkownik drogi. Tymczasem z umowy dzierżawy zawartej między Gminą [...], a Spółką A wynika jednoznacznie, iż parking zlokalizowany na terenie zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości, będącej obecnie przedmiotem dzierżawy, przeznaczony jest dla zmotoryzowanych klientów restauracji. Jest przy tym faktem powszechnie znanym, iż z parkingów oraz urządzeń istniejących na terenie restauracji A mogą korzystać wyłącznie jej klienci. Dokonując rozliczeń za zwracaną nieruchomość Starosta wskazał na art. 140 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym w przypadku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości były właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie podlegające waloryzacji na dzień wydania decyzji o zwrocie nieruchomości, ustalone proporcjonalnie do zwracanej powierzchni. Kwota odszkodowania ustalonego za grunt o powierzchni 0,1553 ha wywłaszczony decyzją z dnia 17 maja 1976 r. wynosiła 26 401 złotych. Po zwaloryzowaniu powyższej sumy przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego i uwzględnieniu denominacji otrzymano kwotę 11 530,92 zł. Na zwracany grunt o powierzchni 0,1430 ha przypada proporcjonalnie kwota 10 617,65 zł, tj. w przybliżeniu 7,42 zł za m². Zwaloryzowane odszkodowanie nie przekracza 50 % aktualnej wartości nieruchomości, o czym mowa w art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 140 ust. 2 ustawy. Decyzją z dnia 12 lutego 2014 r. Wojewoda [...] rozstrzygnięcie Starosty [...] utrzymał w mocy. Także w jego ocenie ustalenia co do zbędności wnioskowanej nieruchomości na cel wywłaszczenia są prawidłowe. Przekonuje o tym przeprowadzone dodatkowe postępowanie wyjaśniające, polegające na uzyskaniu informacji z Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta [...] (pismo z dnia 7 listopada 2013 r.), z którego wynika, że co do terenu działek nr "y"/1, "y"/3 i "y"/4 w latach 1978-1995 zostały wydane 4 decyzje dotyczące zatwierdzenia planu realizacyjnego przedłużenia ul. Kraśnickiej. Ponadto zgodnie z planem szczegółowym zagospodarowania terenu trasy [...] od ul. [...] do ul. [...], zatwierdzonym decyzją Urzędu Miejskiego w [...] Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia 29 stycznia 1974 r. wynika, że fragment terenu przy trasie [...] pomiędzy ul. [...], a Al. [...] był przeznaczony w trakcie opracowania projektu otoczenia trasy pod stację obsługi "C". W piśmie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia 28 listopada 1973 r. stwierdzono, że teren ten należy w dalszym ciągu rezerwować pod urządzenia komunikacyjne typu stacje obsługi, stacje benzynowe z urządzeniami towarzyszącymi. Wojewoda zwrócił uwagę, że wniosek Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w [...] z dnia 21 sierpnia 1974 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku m. innymi do przedmiotowej nieruchomości wykazanej w tym wniosku pod poz. 14 - działki o pow. 1695 m2. określa te nieruchomości jako przeznaczone pod budowę Trasy [...], i tylko realizacja tego celu może stanowić negatywną przesłankę do zwrotu nieruchomości. Tymczasem od wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, tj. od 17 maja 1976 r. upłynęło ponad 20 lat, a cel wywłaszczenia na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości nie został zrealizowany, gdyż rozpoczętej po ponad 20 latach budowy restauracji A z parkingiem i drogą dojazdową, zielenią nie można nazwać realizacją celu wywłaszczenia, a zatem nieruchomość winna podlegać zwrotowi na rzecz poprzednich właścicieli. Do dnia wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 12 listopada 1998 r., udzielającej pozwolenia na budowę restauracji, teren pozostawał niezagospodarowany, a co za tym idzie niewykorzystany na cel wywłaszczenia i chociażby ten fakt stanowi przesłankę pozytywną do zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda podkreślił, że nieruchomość nie może być uznana za zbędną na cel wywłaszczenia tylko wówczas, kiedy realizacja celu, na który została wywłaszczona, została rozpoczęta przed upływem 7 lat od wywłaszczenia nieruchomości i zakończona przed upływem 10 lat od tego dnia. Natomiast przez pojęcie zbędności w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy rozumieć sytuację faktyczną, w której od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynął 10-letni okres i w tym okresie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Stosowanie tego przepisu związane jest z niezrealizowaniem celu wywłaszczenia w określonym terminie od uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję o wywłaszczeniu (10 lat). Tym samym nawet zrealizowanie przedmiotowego celu już po upływie 10 lat od dnia, kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, stanowi podstawę zwrotu nieruchomości na gruncie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy. Za prawidłowe uznano także wyliczenie dotyczące zwrotu wypłaconego odszkodowania. Podkreślono, że wszystkie działania na zwracanym gruncie związane z budową restauracji A, parkingu przed nią, drogi dojazdowej, stacji tankowania gazem i zieleni zostały podjęte ponad 20 lat od daty wywłaszczenia. Zatem nakłady powodujące wzrost wartości nieruchomości powstały na wskutek działań nie bezpośrednio po nabyciu nieruchomości, lecz po 20 latach od tego zdarzenia, tym bardziej, że nastąpiło ono po dacie zgłoszenia roszczenia o zwrot nieruchomości przez byłych właścicieli. W związku z powyższym uznano, iż zobowiązanie zwrotu tych nakładów nie może nastąpić w decyzji o zwrocie nieruchomości, a przede wszystkim z powodu braku realizacji celu nabycia w czasie zakreślonym normą art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.  Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzje Wojewody [...] złożyły Gmina [...] i A Spółka z o.o. Gmina zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, 77, 80 oraz 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego - operatu szacunkowego na okoliczność określenia wzrostu wartości nieruchomości objętych przedmiotowym postępowaniem wskutek poczynionych na nich działań po wywłaszczeniu oraz naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) poprzez przyjęcie, że określony w treści decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 maja 1976 r. o wywłaszczeniu działki nr 8, cel odjęcia prawa własności gruntu – "budowa zagospodarowania Trasy [...]" nie obejmuje elementów zagospodarowania w postaci przydrożnego parkingu wraz nasadzeniami, budynku restauracji oraz zbiorników gazu stanowiących część instalacji stacji tankowania pojazdów LPG co uzasadnia stwierdzenie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia i jej zwrot oraz poprzez przyjęcie, że realizacja restauracji typu drive through sieci A w dniu wywłaszczenia nie mogła stanowić celu uzasadniającego wywłaszczenie, bowiem w tej dacie restauracje te nie prowadziły działalności na terenie kraju, co czyni zasadnym stwierdzenie zbędności na cel wywłaszczenia i zwrot przedmiotowych nieruchomości. Zarzucono ponadto naruszenie art. 137 ust. 1 powołanej ustawy przez przyjęcie, że w odniesieniu do gruntów jednostki samorządu terytorialnego nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu także w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie terminów określonych w tym przepisie a przed dniem 22 września 2004 r. i art. 140 ust. 4 ustawy poprzez przyjęcie, że poczynione bezpośrednio na gruncie działania polegające na budowie restauracji, parkingu, elementów stacji tankowania samochodów gazem LPG oraz urządzeniu terenów zielonych nie stanowią zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu i nie mają wpływu na wysokość odszkodowania, ustalonego stosownie do art. 140 ust. 2 ustawy, co uzasadnia zwrot odszkodowania przez wnioskodawców w kwocie określonej w zaskarżonej decyzji. A Spółka z o.o. (dalej także: "Spółka") zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7,77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. w związku art. 136 ust. 3 i 137 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 18 ust. 1 i 22 ust.2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, zaniechania inicjatywy dowodowej w celu uzyskania wniosku Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w [...] w przedmiocie wywłaszczenia na rzecz Państwa nieruchomości położonych w [...] stanowiącego załącznik do wniosku o wywłaszczenie, pominięcie w ocenie materiału dowodowego decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia 26 czerwca 1973 r. Zdaniem Spółki z powyższej decyzji wywłaszczeniowej wynika, że zatwierdzony plan realizacyjny, ogólny plan zagospodarowania terenu inwestycji i plan zagospodarowania działek budowlanych i usytuowania obiektów w pasie trasy [...] przewidywał możliwość lokalizacji obiektów usługowych, co oznacza zgodność lokalizacji parkingu z pierwotnymi zamierzeniami lokalizacyjnymi; błędne ustalenie, że nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, podczas gdy z umowy dzierżawy wynika fakt zagospodarowania nieruchomości na pas drogowy trasy [...], a budowa restauracji i parkingu stanowi część infrastruktury związanej z jej zagospodarowaniem i obsługą ruchu komunikacyjnego na drodze nr 17; błędne uznanie, że stacji paliw i restauracji nie można uznać za budynki związane z obsługą ruchu drogowego; błędne przyjęcie, że obowiązujące regulacje prawne nie dopuszczają wywłaszczenia na cele typowo komercyjnego obiektu gastronomicznego przez prywatnego inwestora w sytuacji, gdy przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest parkingiem, bez znaczenia pozostaje, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany przez podmiot publiczny czy prywatny, bez znaczenia jest także charakter inwestycji (czy jest komercyjny czy non profit) oraz to, czy podmiot realizujący cel wywłaszczenia istniał i prowadził działalność w dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu. Spółka zarzuciła również zaskarżonej decyzji błędne przyjęcie, że aktualne wykorzystanie nieruchomości nie spełnia funkcji miejsca obsługi podróżnych i nie realizuje celu wywłaszczenia, podczas gdy jest ona powiązana z ruchem drogowym odbywającym się na tej trasie. W ocenie skarżącej Spółki naruszono również art. 26 § 1 i 2 w związku z art. 142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uchylenie się przez Wojewodę od rozpoznania sprawy po wyłączeniu Prezydenta Miasta [...]. Zdaniem skarżącej Spółki przekazanie sprawy innemu organowi możliwe jest tylko wówczas, gdy rozpoznanie sprawy przez Wojewodę jest niedopuszczalne lub z innych przyczyn niemożliwe, nie zaś wówczas, gdy Wojewoda chciałby zachować status organu drugiej instancji, który to status traci z mocy prawa. Okoliczność wydania decyzji przez niewłaściwy organ stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie skarżącej Spółki naruszono także art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji mimo, że dotychczas sporządzony operat zdezaktualizował się i nie mógł stanowić podstawy do orzekania; wadliwa jest także wykładnia art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według której realizacja celu wywłaszczenia po upływie terminów przyodzianych w art. 137 ust. 1 pkt 2 czyni nieruchomość zbędną na cel wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. Sąd, działając podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), zarządził połączenie obu spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skargi są zasadne, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Nie wszystkie jednak zarzuty podniesione przez skarżących zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim za nieuzasadniony uznać należy zarzut Spółki co do nieważności decyzji Starosty [...] z powodu przesłanki wynikającej z art. 156 § 1 pkt1 K.p.a., a więc wydania jej z naruszeniem przepisów o właściwości. Powyższej wady skarżący dopatruje się w tym, że po wydaniu przez Wojewodę [...] postanowienia z dnia 2 listopada 2011 r. o wyłączeniu Prezydenta Miasta [...] od rozpoznania sprawy, Wojewoda sam nie rozstrzygnął sprawy, ale do jej rozpoznania wyznaczył Starostę [...], co w ocenie Spółki stanowi naruszenie art. 26 § 2 K.p.a. Wskazać trzeba, że stosownie do art. 142 § 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w sprawach zwrotu nieruchomości, zwrotu odszkodowania w tym także nieruchomości zamiennej oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu w sytuacji, gdy stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I K.p.a.. Powołany wyżej przepis art. 26 § 2 K.p.a. w przypadku wyłączenia organu pozwala organowi wyższego stopnia wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 października 2005 r. (I OW 204/05, Legalis), że przepis ten nie ogranicza takiej delegacji żadnymi dodatkowymi przesłankami. Wydanie postanowienia w powyższym zakresie przez organ wyższego stopnia nie jest równoznaczne z uznaniem się za niewłaściwy w sprawie i przekazaniem w trybie art. 65 § 1 K.p.a. podania strony do organu właściwego. Podjęcie działania w trybie art. 26 § 2 K.p.a. jest wyłącznie skorzystaniem z uprawnienia organu wyższego stopnia do delegowania swoich kompetencji na jeden z podległych organów. Skoro tak, to wyznaczenie przez Wojewodę innego, podległego mu organu, do rozpatrzenia wniosku nie tylko nie stanowi naruszenia przepisów o właściwości. o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., ale nie jest też naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Na uwzględnienie zasługują natomiast pozostałe zarzuty skarżących. Zgodnie z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany, przy czym dla ziszczenia się przesłanki zbędności nieruchomości wystarczy wystąpienie choćby jednej z tych sytuacji. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Zapis ten jest odzwierciedleniem wynikających z Konstytucji RP standardów ochrony prawa własności z których wynika, iż prawo każdego do ochrony własności i innych praw majątkowych jest wartością konstytucyjną (art. 21 i art. 64 ust. 1 Konstytucji). Kilkakrotnie w tej sprawie wypowiadał się również Trybunał Konstytucyjny, który m.in. w wyroku z 24 października 2001 r. sygn. SK 22/01 (OTK ZU nr "y"/2001, poz. 216) wskazał, iż po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" tworzy związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego,. jeśli cel publiczny, na który wywłaszczono nieruchomość nie jest realizowany, albo wywłaszczona nieruchomość nie jest konieczna na ten cel publiczny, wówczas nie istnieje nie tylko konstytucyjna legitymacja ingerencji we własność, ale również prawna podstawa ( przyczyna ) nabycia własności przez podmiot publiczny. Z tych przyczyn z konstytucyjnej gwarancji ochrony prawa własności wynika prawo powrotnego nabycia nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela, jeżeli nie zrealizowano na niej pierwotnego celu wywłaszczenia. W tym samym orzeczeniu Trybunał wskazał, że nakaz dokonywania wywłaszczenia "jedynie na cele publiczne" tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Trybunał podkreślił, że cel wywłaszczenia i jego konstytucyjna legitymacja polega na tym, że wywłaszczona nieruchomość powinna zostać oddana dla realizacji określonego przed wywłaszczeniem przedsięwzięcia publicznego. Jak długo wywłaszczone rzeczy (prawa) nie są przekazywane na cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie, tak długo nie został osiągnięty cel wywłaszczenia i tak długo działanie organów państwa stanowi ingerencję w prawo własności, która nie ma konstytucyjnej legitymacji. W takiej sytuacji z konstytucyjnej gwarancji ochrony prawa własności wynika zaś prawo powrotnego nabycia nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela. Powyższą ocenę należy podzielić, jednak w rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do podzielenia opinii wnioskodawców, a następnie organów o zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Wniosek taki znajduje umocowanie przede wszystkim w treści samej decyzji wywłaszczeniowej z dnia 17 maja 1976 r., zgodnie z którą nieruchomość, dawniej oznaczona nr 7, stanowiąca własność S. i H. małżonków P., nie została wywłaszczona pod budowę Trasy [...], jak to opisano we wniosku Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w [...] z dnia 21 sierpnia 1974 r., ale "zgodnie z lokalizacją budowy zagospodarowania Trasy [...]". Wydaje się oczywiste, że określony w ten sposób cel wywłaszczenia jest znacznie szerszy, niż sama budowa trasy i obejmuje szereg inwestycji, które nie są związane bezpośrednio z inwestycją drogową, ale tworzą także elementy całej struktury ją otaczającej. Podkreślenia wymaga, że sama decyzja nie zawiera żadnych wskazówek, jakie inwestycje należy rozumieć pod pojęciem zagospodarowania trasy [...], odsyłając do "ustalonych przez organ ds. planowania przestrzennego i uwzględniona w zatwierdzonych planach gospodarczych - urbanistycznych miasta [...]". Jednak znajdujący się w aktach sprawy fragment uchwały Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 3 czerwca 1969 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] określa jedynie wspomnianą Trasę jako przeznaczoną dla ruchu pośpiesznego 014 – KP I-7,5 o szerokości w liniach rozgraniczających 60-80 m, z dwupoziomowymi skrzyżowaniami, wyznaczoną od rejonu ujęcia wody na [...], doliną [...], przez dolinę [...] i obok osiedla "[...]" do rejonu [...]. W ocenie Sądu pojęcia "zagospodarowanie trasy [...]" nie można jednak ograniczać jedynie do budowy urządzeń związanych z samym prowadzeniem i obsługą ruchu drogowego. Jakkolwiek trudno odmówić racji stwierdzeniu, że cel wywłaszczenia nie może być rozumiany rozszerzająco, to przecież przy takim jego określeniu jak w rozpoznawanej sprawie, nie ma także żadnych podstaw do jego ograniczenia. Należało zatem sięgnąć do innych dowodów, pozwalających na precyzyjniejsze jego ustalenie. Pomocny jest tu zwłaszcza plan realizacyjny szczegółowy zagospodarowania terenu Trasy [...] od ulicy [...] do ulicy [...] z grudnia 1973 r. zatwierdzony decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia 29 stycznia 1974 r. Wynika z niego, że planowano budowę m.in. schodów, trybun terenowych ziemnych, boisk trawiastych do piłki nożnej, hokeja, piłki ręcznej, siatkówki, koszykówki, placyku wypoczynkowego, przystanku autobusowego, stawów dekoracyjnych i brodzików, projektowano także zieleń wysoką i średniowysoką oraz trawniki. Co więcej, plan zakładał etapowanie projektowania i realizacji trasy w tym realizację stacji benzynowej, parkingu i gastronomii na obszarach 2UG,3KS, 5ZP, przy czym jako sposób ich obsługi wskazano bezpośredni wjazd i wyjazd na trasę [...]. Powołane zapisy prowadzą do wniosku, że już na etapie projektowania zagospodarowania Trasy zakładano możliwie szerokie możliwości inwestowania. Potwierdza to treść decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia 26 czerwca 1973r. w sprawie zatwierdzenia ogólnego planu realizacyjnego, koncepcje zagospodarowania terenu Trasy [...] i zagospodarowania doliny rzeki Czechówki od ulicy [...] do Al. [...], gdzie stwierdza się możliwość lokalizacji obiektów usługowych w pasie trasy nie przewidzianych w dotychczasowym programie. Wskazano także na konieczność zwiększenia ilości zadrzewień w rejonach skarp i na obrzeżach pasa oraz wzdłuż jezdni w celu uzyskania lepszych wyników użytkowania poszczególnych terenów otaczających trasę. Zdaniem Sądu, bez znaczenia dla oceny realizacji celu wywłaszczenia pozostaje natomiast sposób zagospodarowania, na co zwraca się uwagę w zaskarżonej decyzji, wskazując, że "fragment terenu przy trasie [...] pomiędzy ulicą [...], a Al. [...] był przeznaczony w trakcie opracowania projektu otoczenia trasy pod stację obsługi C". Pomijając bowiem, że wskazane w decyzji fragmenty projektu trasy i mapy sytuacyjno-wysokościowej mające potwierdzić tę tezę są na tyle nieczytelne, że nie sposób wywodzić z nich jakichkolwiek wniosków, oczywista wydaje się możliwość dokonywania przez właściciela nieruchomości, także tej, która została wywłaszczona, korekt w planach budowy poszczególnych obiektów, pod warunkiem objęcia ramami decyzji wywłaszczeniowej, co wynika z treści art. 136 ust. 1 powołanej ustawy. Istotne jest ponadto, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości nadal jest Gmina, która może wykonywać zadania publiczne (art. 163 Konstytucji) służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia 13 marca 2014 r., P 38/11, OTK-A 2014, nr 3, poz. 31). W dotychczasowym orzecznictwie nie budziło natomiast wątpliwości, z uwagi na powołaną już wcześniej zasadę wynikającą z art. 21 ust. 2 Konstytucji, że nie jest dopuszczalna zmiana celu wywłaszczenia. Warto jednak wskazać na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r., o sygn. SK 43/07 (OTK-A 2008, nr 10, poz. 175) w którym podkreślono, że obowiązująca regulacja konstytucyjna pozostawia ustawodawcy szeroką swobodę normowania zasad zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, co oznacza, że obowiązek dopuszczenia w ustawodawstwie zwrotu nieruchomości w określonych sytuacjach nie zawsze musi oznaczać obowiązek dokonania zwrotu. W szczególności nieruchomość wywłaszczona na określony cel publiczny nie musi zostać zwrócona w sytuacji, w której jest ona niezbędna dla realizacji innego celu publicznego, który również uzasadnia wywłaszczenie. Istotne jest natomiast, aby inwestycja nadal wypełniała pojęcie celu publicznego, dla którego realizacji dokonano przecież wywłaszczenia. Istotnym, zdaniem Trybunału, jest czynnik czasu i konieczność zapewnienia trwałości ukształtowanych stosunków i sytuacji prawnych. Ponadto, jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r. (P 12/11, OTK-A 2012, nr 11, poz. 132) "cele publiczne" nie zostały wprawdzie zdefiniowane w samej Konstytucji, jednak z systemowej wykładni art. 21 ust. 2 Konstytucji wynika, że są to cele ponadjednostkowe, zbiorowe, pozostające w pewnej opozycji do prywatnego interesu indywidualnego obywatela. "Celem publicznym", zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji, nie może być zatem indywidualny interes lub suma interesów indywidualnych wielu osób prywatnych. Dokonywanie wywłaszczenia wyłącznie w majątkowym interesie wywłaszczyciela lub na cel, którego nie można zakwalifikować jako cel publiczny, stanowi przekroczenie art. 21 ust. 2 Konstytucji i tym samym naruszenie konstytucyjnych gwarancji ochrony własności. Dopuszczenie przez ustawodawcę do przymusowego odjęcia praw i do ich nabycia przez podmioty publiczne jest wówczas niezgodne z art. 21 ust. 2 Konstytucji, nawet jeśli nastąpiło za słusznym odszkodowaniem i było konieczne z innych przyczyn. W ocenie Sądu, przytoczone wyżej zapisy planów realizacyjnych zagospodarowania Trasy [...] pozwalają sądzić, że wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości taki właśnie cel publiczny spełniało, a budowa restauracji A, w tym także parkingu i chodnika, jako elementów zapewniających prawidłowe z niej korzystanie, będąca efektem zawartej z Gminą umowy dzierżawy przedmiotowej nieruchomości mieściła się w ramach decyzji wywłaszczeniowej. Słusznie zauważono przy tym w skardze Spółki, że nie ma żadnych podstaw, by twierdzić, jakoby tylko wywłaszczający miał wspomniany cel realizować, angażując publiczne środki. Ważne jest bowiem, aby cel ten został zrealizowany (por. także uzasadnienie wyroku NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., I OSK 820/11, CBOSA). Jakkolwiek można zgodzić się z tym, że zwykle elementy infrastruktury takie jak: boiska, przejazdy, chodniki czy zieleń jest realizowana przez jednostki samorządu terytorialnego, to należy mieć na uwadze, że z reguły realizacja stacji benzynowych czy obiektów gastronomicznych, o których wspomina również plan szczegółowy zagospodarowania Trasy [...] następuje przez inne podmioty, prowadzące działalność gospodarczą. Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem organów administracji, które upatrywały przesłanki zwrotu wspomnianej nieruchomości w fakcie zrealizowania inwestycji po upływie terminu wynikającego z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym przypadku po dacie 12 listopada 1998 r. w jakiej spółka otrzymała pozwolenie na budowę, co podkreśla się w zaskarżonej decyzji, wskazując na dzień 17 maja 1976 r, jako datę wydania ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu. W orzecznictwie podkreśla się jednak, że określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na zrealizowanie tego celu, obowiązuje dopiero od dnia 22 września 2004 r. (wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., I OSK 2205/11, CBOSA). Jeśli zatem budowa restauracji A typu Drive została zakończona przed dniem 22 września 2004 r., czego w sprawie się nie kwestionuje, nie ma przesłanek do zarzucenia naruszenia wskazanych wyżej terminów. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., natomiast o kosztach w oparciu o art. 205 § 2 w związku z art. 200 P.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U z 2013 r. poz. 461) i § 14 ust.2 pkt.1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U z 2013 r. poz. 490).