II SA/Lu 305/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy WSA Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2019 r. , nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty L. z [...] lutego 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz G. L. kwotę [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z 15 października 2019 r., II SA/Lu 444/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę G. L. na decyzję Wojewody z [...] lipca 2019 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku, podzielając stanowisko organów Sąd pierwszej instancji za zasadne uznał orzeczony obowiązek zwrotu wywłaszczonej działki oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha położonej w L. przy ul. [...], w obszarze aktualnej działki nr [...]. Jak wskazał Sąd, podstawą zwrotu nieruchomości jest ustaleniu braku realizacji celu wywłaszczenia, zgodnie z art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2018 poz. 2204) - dalej jako "u.g.n.". W rozpoznawanej sprawie cel wywłaszczenia nie został natomiast zrealizowany. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji przedmiotowa nieruchomość, oznaczona pierwotnie nr [...], o powierzchni [...] ha stanowiąca własność B. S., została wywłaszczona decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 1976 r. na rzecz Skarbu Państwa na wniosek Przedsiębiorstwa [...] w L. i pod budowę Zakładów [...] w L.. Na obszarze wywłaszczonej działki nie zlokalizowano natomiast żadnej infrastruktury związanej z funkcjonowaniem stacji [...]. Za prawidłowe przy tym Sąd uznał stanowisko organów, że wywłaszczenie obejmowało sam zakład, a nie obszar określany jako strefa izolacyjna, do czego przekonywała skarżąca gmina. Zdaniem Sądu, rzeczywiście według Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] miasta L., zatwierdzonego Uchwałą Nr [...]/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w L. z dnia [...] czerwca 1969 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady N. w L. Nr [...] z [...] października 1969 r., z późniejszymi zmianami zatwierdzonymi Uchwałą Nr [...]/72 Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w L. z dnia [...] lipca 1972 r. wywłaszczona nieruchomość położona była w obszarze Dzielnicy [...] - Rejon [...] oznaczona symbolem [...] 120,0 - jako tereny rolne w strefie izolacyjnej składu [...] - zakaz zabudowy. Powyższy zapis nie oznacza jednak, jakoby przedmiotem wywłaszczenia poza zakładem [...] objęto również bliżej nieokreśloną strefę izolacyjną, o której nawet nie wspomniano w decyzji. Jeśli teren ten w rzeczywistości nie został całkowicie wyłączony z produkcji rolnej, a jedyne ograniczenie w jego korzystaniu sprowadzało się do zakazu zabudowy, nie ma podstaw do twierdzenia, że celem wywłaszczenia było także ustalenie strefy izolacyjnej. Przekonujące - zdaniem Sądu - jest tłumaczenie, że tereny rolne nie są tożsame z funkcją zieleni, którą także skarżąca gmina uznaje za faktycznie spełniającą rolę izolacyjną. Wydaje się oczywiste, że teren ten nigdy nie był w ten sposób zagospodarowany, a rosnące na nim krzewy i trawa są efektem zaprzestania na niej jakiejkolwiek działalności. Dodatkowo Sąd, za nieskuteczny uznał zarzut braku zamieszczenia rozstrzygnięcia o formie zabezpieczenia w decyzji o zwrocie nieruchomości na podstawie art. 141 ust. 2 u.g.n. W ocenie Sądu wspomniany art. 141 ust. 2 należy traktować jako informacyjny, tj. wskazujący, że Skarb Państwa, czy jednostki samorządu terytorialnego, którym służy zwrot zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość, mogą występować o stosowne zabezpieczenie, na właściwej ku temu drodze, zaś w przypadku, gdy takim zabezpieczeniem miałaby być hipoteka to wystarczająca do jej ustanowienia jest decyzja o zwrocie. Organ administracji, wydający decyzję o zwrocie nieruchomości może ewentualnie zawrzeć pouczenie w kwestii zabezpieczenia, wskazując na art. 141 ust. 2, jednak co najwyżej w uzasadnieniu decyzji i tylko jako przypomnienie stronom o takiej możliwości, z zaznaczeniem jednak, że droga administracyjna temu nie służy. W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że organ nie zastosował zabezpieczenia hipotecznego, nie miał zatem obowiązku wskazywać w decyzji innego sposobu zwrotu wypłacanego odszkodowania. W skardze kasacyjnej G. L. zarzuciła wyrokowi pierwszoinstancyjnemu naruszenie przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, tj. akt 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i w konsekwencji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 3 i art. 137 u.g.n. Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej P.p.s.a., wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej w postaci: 1) decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] marca 1969 r. znak [...] ustalającej lokalizację szczegółową składu dystrybucyjnego [...] – na okoliczność planowania strefy ochronnej jako składowej, integralnej części bazy [...] i konieczności objęcia wywłaszczeniem dawnej działki nr [...] w związku z jej realizacją; 2) planu i rejestru pomiarowego nr [...]/74 (strona z dawną działka nr [...]) stanowiących załącznik do wniosku wywłaszczeniowego, wymienionych w treści decyzji z dnia [...] czerwca 1976 r., decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] października 1970 r. nr [...] [...] wraz z mapą (planem) nr [...] stanowiącą załącznik do wniosku wywłaszczeniowego na okoliczność stopniowego wywłaszczania nieruchomości i realizowania inwestycji - budowy zakładów [...], najpierw pod samą bazę (decyzja z dnia [...] października 1970 r.), a następnie pod strefę izolacyjną (decyzja z dnia [...] czerwca 1976 r.). Uzasadniając skargę kasacyjną, skarżąca podniosła, że w myśl ww. dokumentów, tj. decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] marca 1969 r. jednym z warunków jakie musiały zostać zachowane przy realizacji inwestycji było urządzenie strefy ochronnej. Decyzja ta została wydana w oparciu o plan ogólny miasta L. oraz plan szczegółowy dzielnicy Wrotków. Zgodnie z jej treścią przedsięwzięcie obejmowało budowę bazy, dróg dojazdowych, bocznicy kolejowej, skrzyżowania dróg lokalnych z zapewnieniem odwodnienia oraz sporną strefę ochronną. Inwestycja ta z uwagi na złożonych charakter, realizowana była sukcesywnie - w pierwszej kolejności wywłaszczono teren pod samą bazę oraz drogi dojazdowe, a następnie pod strefę ochroną. W ocenie autora skargi kasacyjnej, przedstawione dowody z dokumentów pozwalają krytycznie ocenić stanowisko Sądu pierwszej instancji jakoby wywłaszczenia nieruchomości dokonano z nadwyżką lub pochopnie i przedwcześnie, co miałoby świadczyć o jej zbędności na cel wywłaszczenia. Tym samym wadliwe było ustalenie, iż celem wywłaszczenia była budowa zakładów i ocena, że tylko posadowienie budynków lub urządzeń będzie jego spełnieniem tym bardziej jeśli w samej decyzji cel publiczny został określony jako zgodny z lokalizacją inwestycji, która obejmować musi również obszary wolne od zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 2 marca 2021 r., I OSK 584/20 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Uzasadniając rozstrzygnięcie, Sąd kasacyjny wskazał, że działając na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a. dopuścił dowody uzupełniające z przedłożonych dokumentów. Jak wskazał, dokumentów tych nie było w zebranym materiale dowodowym zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i postępowania sądowego przed Sądem pierwszej instancji. Decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] marca 1969 r. znak [...] ustalająca lokalizację szczegółową składu dystrybucyjnego [...] wydana została na podstawie art. 30 i 31 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7 poz. 47) i zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 maja 1966 r. w sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (M.P. Nr 25 poz. 129). W powołanych aktach prawnych, będących podstawą wydania decyzji ustalającej lokalizację szczegółową problematyka stref ochronnych regulowana jest między innymi w art. 30 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 ustawy, § 15 ust. 4 oraz rozdział 4 zarządzenia. Natomiast z samej treści decyzji z dnia [...] marca 1969 r. ustalającej lokalizację szczegółową wynika, że przy realizacji inwestycji składu dystrybucyjnego [...] mają być zachowane wymienione w pkt 1 do pkt 7 warunki. Pkt 7 stanowi: "Należy opracować projekt strefy ochronnej". Wobec braku w aktach decyzji ustalającej lokalizację szczegółową, jej treść nie była dotychczas oceniana. Podobnie analizy wymaga przedłożony plan i rejestr pomiarowy w części dotyczącej działki nr [...], który stanowił załącznik do wniosku wywłaszczeniowego, a który to dokument dotychczas był nieznany. W tych okolicznościach w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotychczasowe rozstrzygnięcie w sprawie dokonane zostało na niepełnym materiale dowodowym, bez uwzględnienia dowodów, które dopiero na etapie skargi kasacyjnej zostały zgłoszone przez skarżącego kasacyjnie. Tym samym za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem ustalenia faktyczne zostały oparte na niepełnym materiale dowodowym, a w konsekwencji i kontrola Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie była prawidłowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył co następuje. Zgodnie z art. 190 P.p.s.a., Sąd któremu sprawa została przekazana po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przytoczonym przepisie ustanowiony został z jednej strony zakaz formułowania poglądów prawnych, które byłyby odmienne od stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku uchylającego wcześniejsze orzeczenie i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania, z drugiej, bezwzględny nakaz podporządkowania się wykładni przepisów dokonanej przez ów Sąd. Już w tym miejscu warto przy tym podkreślić, że związanie to w sposób niejako pośredni odnosi się nie tylko do sądu rozpoznającego sprawę ponownie, lecz również do organu administracji publicznej, którego rozstrzygnięcie zostało poddane kontroli sądowo-administracyjnej w ramach danej sprawy. Zgodnie wszak z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą taki organ. Niewątpliwie organ ma więc obowiązek bezwzględnego zastosowania się do wszelkich wskazówek Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszących się do dalszego przebiegu postępowania, a jakiekolwiek odstępstwo w tym zakresie stanowiłoby niedopuszczalną polemikę z prawomocnym orzeczeniem sądowym i byłoby możliwe jedynie w przypadku zmiany okoliczności faktycznych lub przepisów prawnych przyjętych za jego podstawę (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2000 r., sygn. I SA/Ka 2408/98, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009r., sygn. akt: II SA/Ol 443/09). Należy także podnieść, że wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2006 r., s. 450), zaś w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z 2 marca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny sformułował pogląd, iż organy naruszyły właśnie przepisy postępowania, a mianowicie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., gdyż materiał dowodowy zebrany w sprawie jest niekompletny, a tym samym sformułowane na jego podstawie rozstrzygnięcie jest nieprawidłowe. Ta ocena ma w sprawie moc wiążącą, podobnie zresztą, jak wskazówki Naczelnego Sądu Administracyjnego co do uzupełnienia postępowania dowodowego, pozwalającego na usunięcie podniesionych nieprawidłowości, a w konsekwencji na prawidłowe zastosowanie przez organy przywołanych przepisów proceduralnych. Sądowi w składzie orzekającym pozostaje zatem uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji i powtórzyć te wskazania, a organom zastosować się do nich podczas ponownego badania kwestii konieczności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu wyjaśniającym należy ocenić, dołączone do skargi kasacyjnej dokumenty w postaci decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] marca 1969 r. znak [...] ustalającej lokalizację szczegółową składu dystrybucyjnego [...] – w szczególności w kontekście planowania strefy ochronnej jako składowej, integralnej części bazy [...] i konieczności objęcia wywłaszczeniem dawnej działki nr [...] w związku z jej realizacją oraz planu i rejestru pomiarowego nr [...] (strona z dawną działka nr [...]) stanowiących załącznik do wniosku wywłaszczeniowego, wymienionych w treści decyzji z dnia [...] czerwca 1976 r., decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] października 1970 r. nr [...] wraz z mapą (planem) nr [...] stanowiącą załącznik do wniosku wywłaszczeniowego - na okoliczność stopniowego wywłaszczania nieruchomości i realizowania inwestycji – budowy zakładów [...], najpierw pod samą bazę (decyzja z dnia [...] października 1970 r.), a następnie pod strefę izolacyjną (decyzja z dnia [...] czerwca 1976 r.). W kontekście powyższego trzeba przypomnieć, że prowadzenie postępowania wyjaśniającego, a zatem również gromadzenie materiału dowodowego i jego ocena należy do kompetencji organów administracji publicznej. Stosownie do zasady ogólnej z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek nie tylko wyczerpującego zebrania, ale i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Nadto, stosownie do art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ma na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. W odniesieniu do postępowania dowodowego art. 75 § 1 zdanie 1 k.p.a. wskazuje, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W zdaniu drugim tegoż przepisu podaje się przykładowo, że w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Niezastosowanie się natomiast przez organy do powyższych reguł postępowania dowodowego niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenia te spowodowały bowiem błędną, niepełną ocenę stanu faktycznego, a więc bezpodstawne zastosowanie przepisu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. Tylko prawidłowo zgromadzony materiał po przesądzeniu, że ustalony stan faktyczny jest prawidłowy i nie został skutecznie podważony, stwarza możliwość skontrolowania oceny stosowania prawa materialnego. Jednocześnie, dla wyjaśnienia spornej okoliczności w postaci celu wywłaszczenia organ weźmie pod uwagę twierdzenia pełnomocnika jednego ze spadkobierców właściciela wywłaszczonej nieruchomości zawarte w piśmie z [...] maja 2021 r. (odpis w załączeniu) i przeprowadzi dowód z dołączonego do pisma dowodu w postaci map własnościowych na okoliczność utworzenia celu wywłaszczenia (strefy izolacyjnej bazy [...]), a tym samym zrealizowania (lub nie) celu wywłaszczenia. Tylko bowiem przeprowadzenie kompleksowego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie, na jaki cel została wywłaszczona sporna nieruchomość i czy cel ten zrealizowano, będzie kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a., uchylił wydane w sprawie decyzje organów obu instancji. Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na zasądzoną od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę składa się wpis sądowy od skargi (200 zł), opłata kancelaryjna od wniosku za sporządzenie uzasadnienia wyroku (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego (480 zł). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 P.p.s.a.