II SA/Lu 307/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 maja 2012 r. sprawy ze skarg Gminy Ł. i P. Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz skarżących Gminy Ł. i P. Z. po 500 ( pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] lutego 2011 r. P. T. K. "C." Spółka z o.o. z złożyła w Starostwie Powiatowym w Z. wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej Nr [...] J. na działce nr . ewid. [...] w miejscowości Ł. II, gmina Ł. Do wniosku dołączono 4 egz. projektu budowlanego, wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. uchwalonego Uchwałą Nr X/47/03 Rady Gminy Łabunie z dnia 10 grudnia 2003 r. i ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego Nr 3 poz. 36 z dnia 23 stycznia 2004 r., oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję Starosty Z. z dnia [...] października 2010 r. o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. organ zobowiązał inwestora do uzyskania stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w sprawie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 - Dyrektywa Ptasia ozn. PLB060013 "Dolina Górnej Łabuński", a kolejnym postanowieniem zawiesił postępowanie administracyjne do czasu uzyskania przez inwestora stanowiska RDOŚ. Zawieszone postępowanie zostało podjęte [...] marca 2011 r. W toku postępowania sprzeciw w sprawie planowanej inwestycji złożyła Gmina Ł. oraz A. K. w imieniu 74 mieszkańców wsi Ł. D. Starosta Z. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego polegającej na niezgodności lokalizacji inwestycji z ustaleniami aktualnie zmienianego (procedura zmiany planu w toku) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. oraz z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. zatwierdzonymi Uchwałą Nr XlX/108/09 Rady Gminy Ł. z dnia 9 września 2009r., z pouczeniem, że niewykonanie obowiązku w terminie 7 dni spowoduje wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wobec faktu niewykonania obowiązku przez inwestora w określonym terminie, organ podjął w dniu [...] maja 2011r. decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., po rozpatrzeniu odwołania spółki Wojewoda L. uchylił w całości decyzję Starosty Z. oraz postanowienie tego organu z dnia [...] kwietnia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Według organu odwoławczego Starosta Z. nie ustalił prawidłowo kręgu stron prowadzonego postępowania. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało skierowane za zwrotnym poświadczeniem odbioru do stron wskazanych w rozdzielniku. Podobnie postanowienie o nałożeniu na inwestora obowiązku uzyskania stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, postanowienie o zawieszeniu postępowania jak i postanowienie o jego podjęciu wysłano zgodnie z rozdzielnikiem. W rozdzielniku nie figuruje jednak A. K., która złożyła dwukrotnie w trakcie prowadzonego postępowania swoje zastrzeżenia. Organ uwzględnił argumenty A. K. poprzez zmianę swojego wcześniejszego poglądu o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jednak decyzji jej nie doręczył, mimo, że określił ją mianem strony postępowania. Jako błędne uznano zobowiązanie inwestora do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. i ustaleniami zmienianego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Działanie to w ocenie organu odwoławczego pozostaje w zupełnej sprzeczności z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który nakazuje organowi przed wydaniem decyzji pozwolenia na budowę sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu. Nie istnieje przepis, który upoważniałby organ do żądania zgodności projektu z innymi (studium uwarunkowań) lub nieistniejącymi (będącymi w opracowaniu) dokumentami. Tym samym organ naruszył wprost zasadę działania na podstawie przepisów prawa. Wojewoda dodał, że w piśmie z dnia [...] marca 2011 r. organ informował, iż inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. Podjęcie uchwały przez Radę Gminy Ł. w sprawie przystąpienia do opracowania zmiany miejscowego planu nie upoważnia organu do "ignorowania" ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania, które stracą "moc wiążącą" dopiero po wejściu w życie nowych ustaleń, po ich uchwaleniu i opublikowaniu. Skoro zatem organ I instancji nie ustalił prawidłowego kręgu stron oraz nie wziął pod uwagę właściwych dokumentów, co mogło znacząco wpłynąć na prawidłowość przeprowadzonego postępowania i podjęte rozstrzygnięcie, to oznacza, że naruszono art. 7 i 77 § 1 kpa. Wojewoda wyjaśnił, że jeżeli organ I instancji rozstrzygnął sprawę na podstawie postępowania dowodowego podjętego w nieznacznej części lub przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów procesowych, organ odwoławczy (stwierdzając podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia) winien wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do rozpoznania w pierwszej instancji. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części stanowiłoby naruszenie przepisów art. 136 kpa, art. 138 § 2 jak i art. 15 kpa, bowiem oznacza to przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego tylko w jednej instancji, sprzecznie z zasadą dwuinstancyjności. Skargi na powyższą decyzję wniosła Gmina Ł. oraz P. Z. – współwłaściciel działki sąsiadującej z działką inwestorską, wnosząc o jej uchylenie. W jednobrzmiących skargach skarżący zarzucili, że A. K. nie jest stroną tego postępowania. Jako osoba nie będąca stroną złożyła zastrzeżenia w trakcie postępowania. Sama ta okoliczność nie powoduje, że automatycznie staje się ona stroną postępowania, skoro nie jest właścicielką nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością na terenie, której ma być zlokalizowana wieża wraz z zespołem anten. Nie jest także właścicielką nieruchomości, która znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji przy uwzględnieniu sygnału emitowanego przez anteny, jakie zostaną umieszczone na wieży, na wysokości 50m. Przyjmuje się bowiem, że bezpośrednio w zakresie oddziaływania wieży są nieruchomości położone w odległości wynoszącej 1,5 – krotności wysokości wieży. Decyzja administracyjna nie mogła więc być jej doręczana. Błędne jest zatem stanowisko Wojewody, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania w tym zakresie. Skarżący podnieśli również, że zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. planowana inwestycja znajduje się w terenie zabudowy wiejskiej (jednorodzinnej i zagrodowej) zwartej lub skupionej, oznaczonym symbolem "B-11". Proponowana zmiana dotyczy przeznaczenia terenów upraw rolnych o symbolu RP na tereny pod budownictwo zagrodowe i jednorodzinne. Istota zmian sprowadza się do doprowadzenia do zgodności zapisów planu z zapisami studium. Po przeprowadzeniu zmiany działka [...] znajdzie się na terenach zabudowy wiejskiej jednorodzinnej lub zagrodowej zwartej lub skupionej. Skarżący przyznali, że zapisy planu miejscowego dla tego terenu nie zostały dotychczas zmienione, jednakże – w ich ocenie – w tej szczególnej sytuacji za zasadne należy uznać podjęte w tej sprawie działania Starosty Z., który uwzględnił w rozstrzygnięciu zarówno orzecznictwo Sądów Administracyjnych, według których zapisy studium stanowią źródło lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego i powinny być respektowane przy wydawaniu decyzji administracyjnych dla terenów nim objętych, zaś przeznaczenie terenu w studium ma znaczenie przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy. W ocenie skarżących, za zaskakujące i nieuprawnione uznać należy ponowne wydawanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Nie zachodziły bowiem przesłanki do wydania takiej decyzji. Podnoszone w decyzji argumenty dotyczące zastosowania art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane mają charakter merytoryczny i winny być przez Wojewodę rozstrzygnięte. Takie argumenty merytoryczne nie mogą być podstawą do wydawania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Wojewoda winien w oparciu o zebrany materiał dowodowy rozstrzygnąć sprawę orzekając, co do istoty. Okoliczności sprawy są wyjaśnione i przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie ma uzasadnienia. W odpowiedziach na złożone skargi Wojewoda L. wniósł o ich oddalenie jako bezzasadnych, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 31 maja 2012 r. Sąd, działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. Nr 0, poz. 270), postanowił połączyć do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi Gminy Ł. (sygn. akt II SA/Lu 307/12) oraz ze skargi P. Z. (sygn. akt II SA/Lu 308/12) i prowadzić pod sygnaturą II SA/Lu 307/12. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Rację mają skarżący twierdząc, że w przedmiotowej sprawie nie było przesłanek do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. W myśl art. 138 § 2 kpa organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyraźnie zatem kodeks postępowania administracyjnego wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po pierwsze zaskarżona decyzja musi być wydana z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych. Po drugie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy musi mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis ten będzie miał zatem zastosowanie wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził, z naruszeniem przepisów postępowania, postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji (A. Wróbel w M. Jaśkowska, A. Wróbel Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), LEX/el. 2012 - komentarz do art. 138 kpa, stan prawny na dzień 2 kwietnia 2012 r.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechne jest stanowisko, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie. Uchylenie bowiem decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi jest instytucją o charakterze wyjątkowym stanowiącym wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie stosownie do treści przepisu art. 136 kpa., to wówczas ma obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzec co do istoty sprawy (wyrok NSA z dnia 9 września 2006r. I OSK 884/06 LEX nr 321129, wyrok z dnia 13 lutego 2002r. V SA 1680/01 LEX 109328 ). Wymóg ten podyktowany jest wyrażoną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W wyroku z dnia 22 marca 1996r. (SA/Wr 1996/95 ONSA 1997/1/35 ) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zaznaczył, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia I instancji. Odwołanie przenosi bowiem na organ odwoławczy kompetencje do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy tylko w ograniczonym zakresie ma kompetencje kasacyjne, co oznacza, że winien rozpatrzyć sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Konsekwencją powyższego stanowiska jest przyznanie organowi odwoławczemu kompetencji obejmujących usuwanie naruszenie prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ I instancji. W świetle powyższego uchylenie decyzji w oparciu o art. 138 § 2 kpa nie było prawidłowe. Treść zaskarżonej decyzji dowodzi, że organ odwoławczy nie opierał jej bowiem na zarzucie nie wyjaśnienia sprawy w sposób mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, ale na odmiennej interpretacji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zarzucił bowiem organowi I instancji, że przy rozstrzygnięciu sprawy opierał się na ustaleniach aktualnie zmienianego (procedura zmiany planu w toku) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łabunie oraz na ustaleniach Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. zatwierdzonymi Uchwałą Nr XlX/108/09 Rady Gminy Ł.z dnia 9 września 2009r., oraz nie uznał za stronę A. K. Słusznie organ odwoławczy uznał, że wniosek może być rozpoznany wyłącznie w oparciu o obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, gdyż tylko taki może być powszechnym źródłem praw i obowiązków, w tym praw i obowiązków w zakresie projektowanej inwestycji. Nie jest natomiast powszechnym źródłem praw i obowiązków studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ani zmieniany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium ma znaczenie dla organów wykonawczych gminy jedynie przy sporządzaniu projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a dla organów stanowiących gminy - przy ich uchwalaniu (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1249/08 – Lex nr 516797). Taki sam pogląd odnośnie roli studium prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym w skargach wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, że tylko przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest prawem miejscowym i wywołuje skutki wobec podmiotów zewnętrznych i organów gminy. Natomiast postanowienia studium, jako aktu wewnętrznego obowiązującego gminę, powinny być brane pod uwagę przy określaniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego w ramach zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Postanowienia studium powinny więc być brane pod uwagę przy kształtowaniu lokalnego ładu przestrzennego, ale nie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Jeśli jednak organ II instancji uznał, że wniosek należało rozpoznać tylko w oparciu o ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winien samodzielnie, w sposób merytoryczny rozpoznać sprawę, a nie ponownie przekazywać sprawę organowi I instancji, który chociaż wadliwie, to jednak, jak wynika z jego decyzji, plan ten oceniał. Zupełnie niezrozumiałym jest podniesiony, jako przyczyna decyzji kasacyjnej, zarzut nieuwzględnienia A. K. jako strony postępowania. Co istotne, formułując taką ocenę, organ odwoławczy w żadnym razie nie stwierdził, że w istocie ma ona taki status, ale, że nie została uwzględniona w rozdzielniku do zawiadomienia o wszczęciu postępowania, postanowieniu o nałożeniu na inwestora obowiązku uzyskania stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, postanowieniu o zawieszeniu postępowania oraz w postanowieniu o jego podjęciu. Tymczasem wspomniany rozdzielnik ma charakter wyłącznie techniczny, nie przesądzający o interesie prawnym określonych podmiotów. O tym bowiem decydują przepisy prawa materialnego. Co więcej, zauważyć należy, że także Wojewoda nie uwzględnił jej wśród adresatów zaskarżonej decyzji. Podkreślić przy tym wypada, że choć organ I instancji w pełni uwzględnił jej stanowisko zgłoszone w piśmie z dnia [...] marca 2011 r. (k. 26 akt adm.), i przesłał inwestorowi zgłoszone w dniu [...] kwietnia 2011 r. zastrzeżenia do projektu (k. 31 akt adm.), to nie można z tego tytułu wywodzić wniosku o jej interesie prawnym. Jeśli jednak określony podmiot uważa się za stronę postępowania, a nie doręczono mu decyzji, może wnieść wniosek o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt.4 kpa. Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270), należało uchylić zaskarżoną decyzję. O niepodleganiu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152, a o kosztach w oparciu o art. 205 § 1 w związku z art. 200 wspomnianej ustawy.