II SA/Lu 307/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie niewłaściwego prowadzenia gospodarki wodno-ściekowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 6 marca 2015 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania [...] Spółki z o.o. w N. (dalej także: "Spółka") od decyzji Wójta Gminy W. z dnia 25 stycznia 2015 r., znak: [...], o umorzeniu postępowania w sprawie niewłaściwego prowadzenia gospodarki wodno-ściekowej wskutek odprowadzania przez A. W. – właściciela działki nr [...], ścieków na działkę [...] będącą własnością G. B. – uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że w prowadzonym ponownie postępowaniu, na skutek uchylenia uprzednio wydanych decyzji administracyjnych prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 września 2013 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 268/13, organ pierwszej instancji opisaną wyżej decyzją umorzył prowadzone postępowanie administracyjne. Organ ten wskazał, że w przypadku stwierdzenia, iż pozbywanie się nieczystości ciekłych dokonywane jest w sposób zgodny z przepisami, brak jest podstaw prawnych do rozstrzygania tej kwestii w trybie decyzji wydawanej na podstawie art. 5 ust. 7 ustawy z 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a postępowanie wszczęte w tej sprawie podlega umorzeniu, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., jako bezprzedmiotowe. W odwołaniu od tej decyzji Spółka zarzuciła organowi pierwszej instancji nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego oraz niezastosowanie się do wytycznych WSA w Lublinie zawartych w powołanym wyroku z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 268/13. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko strony odwołującej się co do tego, że Wójt Gminy W., prowadząc postępowanie nie zastosował się do wytycznych sądu administracyjnego. W ocenie Kolegium, przeprowadzonych przez organ dowodów w postaci oględzin ponownie nie można uznać za czyniące zadość obowiązującym przepisom postępowania. Zdaniem organu, M. M. i P. J. nie posiadali upoważnień administracyjnych do prowadzenia postępowania, w tym przeprowadzania dowodów, w imieniu organu prowadzącego postępowanie – Wójta Gminy W.. Stąd też przeprowadzone przez te osoby dowody z oględziny, a także przesłuchania stron i świadków, uznać należało za wadliwe, co uzasadnia konieczność powtórzenia tych dowodów. W ten sposób, to jest poprzez wadliwe dokonanie istotnych dla sprawy czynności procesowych, doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 K.p.a.), polegającego na pozbawieniu strony udziału w decydujących dla rozstrzygnięcia czynnościach dowodowych, co stanowi jedną z podstaw wznowienia postępowania administracyjnego – art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Tym samym naruszono też art. 268a K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kolegium podniosło również, że decyzja organu pierwszej instancji narusza art. 107 § 3 K.p.a., gdyż organ ten nie odniósł się należycie do całości materiału dowodowego, w tym do przedstawionych przez stronę skarżącą materiałów fotograficznych oraz do przeprowadzonego przez organ dowodu z przesłuchania świadków. Za prawnie wadliwe organ odwoławczy uznał także stanowisko organu pierwszej instancji w kwestii niemożliwości przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka M. D., skoro wezwania wysyłane były temu świadkowi na nieprawidłowy adres, o czym organ był informowany przez Spółkę. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Kolegium złożył A. W., wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżący zarzucił Kolegium uchylenie decyzji organu I stancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji, gdy nie zachodzą ku temu ustawowe przesłanki, co stanowiło naruszenie art. 138 § 2 K.p.a.: 1. w związku z art. 10, art. 79 i art. 81 K.p.a., poprzez stwierdzenie, iż strona nie miała możliwości czynnego uczestniczenia w prowadzonym postępowaniu w sytuacji, gdy strony były powiadamiane o każdym terminie i o każdej czynności dokonywanej w sprawie, miały możliwość wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału oraz umożliwiono im składanie wniosków dowodowych; 2. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez stwierdzenie, iż w sprawie nie zostały wyczerpująco zbadane wszystkie okoliczności sprawy, w tym z uwagi na odstąpienie od przesłuchania w sprawie M. D., w sytuacji, gdy wezwania były wysyłane na kilka adresów, a Spółka nie potrafiła wskazać prawidłowego adresu do doręczeń świadkowi, co uniemożliwiło przeprowadzenie tej czynności; 3. w związku z art. 268a K.p.a. poprzez uznanie, iż pracownik organu nie był należycie umocowany, w sytuacji, gdy jego umocowanie istnieje od początku postępowania w sprawie i nie było ono nigdy kwestionowane przez strony, Kolegium, ani nawet przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 268/13, 4. poprzez wadliwe stwierdzenie, że organ pierwszej instancji nie wykonał prawidłowo wytycznych WSA w Lublinie wskazanych w opisanym wyroku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z obowiązującym prawem, do czego Sąd jest uprawniony na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), należy stwierdzić, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło w całości decyzji organu pierwszej instancji umarzającą postępowanie w sprawie niewłaściwego prowadzenia gospodarki wodno-ściekowej wskutek odprowadzania przez A. W. – właściciela działki nr [...], ścieków na działkę [...] będącą własnością G. B. oraz przekazało tę sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wykazał, aby zasadnym było wydanie tego rodzaju rozstrzygnięcia. W świetle art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślenia wymaga, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji uzależnione jest od łącznego spełnienia dwóch przesłanek: po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W orzecznictwie i w doktrynie ugruntowane jest stanowisko, iż podjęcie decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 K.p.a. Tego rodzaju rozstrzygnięcie nie może być więc wydane w innych sytuacjach, niż wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. i żadne inne wady decyzji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania takiego orzeczenia (wyroki NSA z dnia 25 maja 1983 r., II SA 403/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 38 oraz z dnia 29 marca 2006 r., II OSK 633/05, niepubl.; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2011, s. 519-520). Przede wszystkim podstawą do wydania decyzji kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a. nie mogło być niezrealizowanie przez organ pierwszej instancji wiążących wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 września 2013 r., wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 268/13. Wyrokiem tym Sąd uchylił wydane uprzednio decyzje organów administracji obu instancji, z uwagi na uchybienia procesowe, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podkreślił, że niezapewnienie Spółce czynnego udziału w oględzinach działki nr [...] dokonanych w dniu 8 maja 2012 r. stanowiło naruszenie obowiązku wynikającego z art. 10 oraz art. 79 § 2 K.p.a., które dyskwalifikuje tę czynność procesową jako dowód w sprawie. Nadto organ pierwszej instancji, przeprowadzając dowód z przesłuchania stron, ograniczył się jedynie do przesłuchania w dniu 17 października 2012 r. Prezesa Zarządu Spółki – L. S. oraz w dniu 19 października 2012 r. właściciela działki nr [...] – A. W.. Organ odstąpił natomiast od przesłuchania pozostałych stron postępowania, czym naruszył dyspozycję powołanego wyżej przepisu art. 86 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika również, by o terminie i miejscu przesłuchania A. W. powiadomiona była strona skarżąca i pozostałe strony. W związku z tym Sąd zwrócił uwagę organom na konieczność poddania wnikliwej ocenie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego zgodnie z wymogami art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. Z akt administracyjnych sprawy wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że organ pierwszej instancji ponownie rozstrzygając sprawę przeprowadził postępowanie wyjaśniające, zapewniając udział wszystkim stronom postępowania, w tym Spółce oraz jej Prezesowi. Przede wszystkim za niezasadne należy uznać stanowisko Kolegium, które oceniło, że powodem do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia jest fakt, iż uczestniczący w czynnościach dowodowych podejmowanych przez organ pierwszej instancji M. M. i P. J. nie posiadali wymaganych prawem upoważnień administracyjnych do prowadzenia postępowania, w tym przeprowadzania dowodów, w imieniu organu prowadzącego postępowanie – Wójta Gminy W.. W ocenie Kolegium uchybienie to, polegające na przeprowadzeniu przez wskazane osoby postępowania dowodowego, dyskwalifikuje prawidłowość oględzin, dowodu z przesłuchania stron i świadków. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 268a K.p.a., organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. W doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest przekonanie, że upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a K.p.a. wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu przez podejmowanie czynności w prawnych formach działania administracji publicznej. Jest do tego wyznaczony któryś z pracowników urzędu przydanego do pomocy organowi, a nie sam piastun funkcji organu, czyli osoba, która powołaniem na to stanowisko jest umocowana do wykorzystywania kompetencji. Wskazuje się również, że występujące w tym przepisie sformułowanie upoważnienie do "załatwiania spraw" odpowiada takiemu samemu określeniu występującemu w art. 104 § 1 K.p.a. Zaznaczyć bowiem trzeba, że pracownik organu będzie powołany do podejmowania czynności postępowania administracyjnego aż do przygotowania projektu załatwienia sprawy z racji zadań wykonywanych w urzędzie i do tego niepotrzebne jest żadne odrębne upoważnienie (J. Borkowski, Komentarz do art. 268a K.p.a., w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, SIP Legalis, nb. 1 i 4 wraz z powołanym orzecznictwem). Z powyższego wynika, że przepis art. 268a K.p.a. dotyczy udzielenia upoważnienia pracownikowi organu do "załatwienia" indywidualnej sprawy administracyjnej w drodze aktu administracyjnego, którym co do zasady jest decyzja administracyjna, a nie dotyczy podejmowania przez pracowników organu innych czynności w imieniu organu. Przepis ten, wbrew stanowisku Kolegium, nie wprowadza zatem obowiązku "delegowania" przez organ na pracownika organu kompetencji w zakresie prowadzenia czynności procesowych "zwykłych", obejmujących w szczególności przeprowadzanie dowodów, w imieniu organu prowadzącego postępowanie. Oczywistym jest bowiem, że podejmowanie tego rodzaju czynności nie stanowi "załatwienia" sprawy, o jakim mowa w art. 268a K.p.a. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że czynności wyjaśniające w postępowaniu administracyjnym, takie jak przesłuchanie stron i świadków, a także oględziny nieruchomości, prowadzone były przez M. M. (k. 417, 432-433, 471-477, 498-501, 508-515, 517-523, 549, 581, 582, 596 akt administracyjnych). Osoba ta, co nie było kwestionowane przez żadną ze stron postępowania, jest pracownikiem organu, zatrudnionym na stanowisku Zastępcy Wójta Gminy W. (zob. k. 434 akt administracyjnych). Nie ulega zatem wątpliwości, że zarówno dowód z oględzin nieruchomości, jak i dowody z przesłuchania stron i świadków, dokonane były przez uprawnionego pracownika organu pierwszej instancji. Zauważyć należy, iż jakkolwiek niektóre czynności dowodowe przeprowadzono w obecności adwokata P. J., nie będącego pracownikiem organu, to przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie wymagają, aby postępowanie dowodowe prowadzone było przez co najmniej dwóch pracowników organu. Tym samym ponownie trzeba podkreślić, że skoro czynności dowodowe w niniejszej sprawie podejmowane były przez Zastępcę Wójta Gminy W., to w żadnym razie nie można przyjąć, by z tej przyczyny, jak stwierdziło Kolegium, były one prawnie bezskuteczne. Sąd nie dopatrzył się również, by decyzja organu pierwszej instancji naruszała art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący odniósł się do całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, mającego istotne znaczenie dla sprawy. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, nie można uznać, że w niniejszej sprawie wydanie decyzji kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a., uzasadniał fakt nieprzeprowadzenia dowodu z zeznań świadka M. D.. Zasadnie podniósł skarżący, że z akt administracyjnych sprawy wynika, iż organ pierwszej instancji odstąpił od przeprowadzenia tego dowodu, o co wnioskowała Spółka, w sytuacji, gdy wezwania do stawienia się świadka w siedzibie organu były wysyłane na kolejne adresy wskazywane przez Spółkę, które okazywały się nieprawidłowe. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że o ile nawet gdyby Kolegium stwierdziło, co – w ocenie Sądu nie miało miejsca w niniejszej sprawie – iż przeprowadzenie powyższego dowodu było niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w niniejszej sprawy, to mając na uwadze spoczywający na organie odwoławczym obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (zasada dwuinstancyjności - art. 15 K.p.a.), nic nie stało na przeszkodzie, by organ ten samodzielnie – bądź przy pomocy organu pierwszej instancji – przeprowadził wskazaną czynność dowodową, zgodnie z art. 136 K.p.a. Prawnie wadliwym było więc stanowisko Kolegium, iż organ pierwszej instancji, z naruszeniem powołanych przepisów postępowania, a także art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., nie zebrał należycie i nie ocenił materiału dowodowego w sprawie. Bezzasadnie zatem Kolegium uchyliło się od merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Brak było bowiem podstaw do przyjęcia, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres tej sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ze względu na powyższe uchybienia Sąd był zobowiązany do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.). Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji z powyższych powodów, przedwczesnym było odnoszenie się do pozostałych zarzutów strony skarżącej. Rozpoznając ponownie sprawę organ drugiej instancji, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.