II SA/Lu 310/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego G. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą na decyzję Wojewody z dnia [..] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku oddala skargę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. po rozpatrzeniu odwołania firmy Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Handlowo - Usługowe "[...]" Sp. z o.o. w P. – na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), dalej "Prawo budowlane" i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej "kpa" utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. Z. pozwolenia na rozbudowę budynku do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji na działkach nr [...] i nr [...] położonych w P. przy ul. [...]. Sprawa była już przedmiotem rozpatrywania przez organy obu instancji – decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, natomiast organ odwoławczy decyzją z dnia [...] października 2016 r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W toku postępowania inwestycję kwestionowała Spółka pn.: Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe "[...]" Sp. z o.o. w P., właścicielka sąsiednich działek nr [...] i nr [...], podnosząc, że inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej, a organ nie ustalił, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 i 77 kpa, faktycznego przebiegu służebności przechodu i przejazdu przysługującej inwestorowi przez działkę Spółki nr [...], w szczególności tego, czy droga objęta służebnością w ogóle jest przejezdna. Wnosiła o przeprowadzenie dowodu z mapy sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych miasta P. w skali 1:500 sporządzonej w dniu [...] grudnia 1999 r., o której mowa w § 6 aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 2000 r. (Repertorium A nr [...]). Podnosiła także, że organ nie zbadał, czy przedmiotowa nieruchomość ma zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej. Rozpatrując ponownie sprawę organy obu instancji stwierdziły, że projekt budowlany został uzupełniony i jest obecnie kompletny; wynika z niego jednoznacznie, że budowa będzie realizowana wyłącznie na należących do inwestora działkach nr [...] i nr [...] zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2015 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2015 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia dla przedmiotowej inwestycji. Inwestycja zgodna jest z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Autorzy projektów legitymują się właściwymi uprawnieniami i złożyli wymagane oświadczenia i zaświadczenia. Inwestycja spełnia więc przesłanki z art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a zatem w świetle art. 35. ust. 4 Prawa budowlanego organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Kolegium odnosząc się do zarzutów podnoszonych w toku postępowania przez Spółkę [...] wyjaśniło, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są zobowiązane do szczegółowego badania stanu technicznego terenu wskazanego dla zapewnienia przechodu i przejazdu, a więc terenu działki nr [...], zapewniającego dostęp do drogi publicznej. Inwestor wykazał się posiadanymi uprawnieniami zapisanymi w księdze wieczystej nr [...] [...] oraz przedstawionymi szczegółowo w wyroku Sądu Rejonowego w P. I Wydział Cywilny z dnia [...] czerwca 2009 r., sygn. akt IC [...], natomiast zapewnienie możliwości korzystania z takich uprawnień nie należy do zadań administracji publicznej. Z tego względu nie zachodzi potrzeba analizy mapy, na którą wskazywała Spółka. Na projekcie zagospodarowania terenu oznaczenie bramy prowadzącej na działkę nr [...] znajduje się w miejscu odpowiadającym treści wskazanego wyroku Sądu Rejonowego w P. i nie ma na nim innych (nowych) oznaczeń bramy od strony działek skarżącej nr [...] i nr [...]. Kwestia istnienia innego zjazdu, nieformalnego, na który wskazuje Spółka, z którego ewentualnie korzysta inwestor, nie ma więc znaczenia, skoro ten zjazd nie został przewidziany w projekcie budowlanym. Odnosząc się natomiast do kwestii przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej, Kolegium wyjaśniło, że na działkach objętych inwestycją działa warsztat zajmujący się rozbiórką zużytych samochodów i znajduje się uzbrojenie techniczne: sieć energetyczna, sieć wodociągowa, kanalizacja sanitarna, kanalizacja deszczowa. Poza tym inwestor przedłożył umowę z dnia [...] maja 2011 r. zawartą z [...] Obrót SA Oddział z siedzibą w L. na sprzedaż energii elektrycznej i świadczenia usług dystrybucji oraz umowę z dnia [...] lutego 2012 r. zawartą z Miejskim Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji "Wodociągi P." Spółka z o.o. w P. dotyczącą dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Nie znaleziono zatem podstaw do rozważania na nowo kwestii przyłączenia działki do sieci. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Handlowo - Usługowe "[...]" Sp. z o.o. domagało się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem: 1. przepisów postępowania tj. a) art. 8 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez poprzestanie przez organ na przytoczeniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacji zawartej w decyzji organu I instancji, podczas gdy rozpoznanie odwołania od decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego powinno być poprzedzone wnikliwą kontrolą przeprowadzoną przez organ pod kątem spełnienia wymogów ustawowych, a dokładny przebieg i wyniki tej kontroli powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji wydanej w tym przedmiocie; b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia stanu faktycznego dotyczącego rzeczywistego przebiegu służebności przechodu i przejazdu przysługującej inwestorowi przez działkę nr [...], jak również ustalenia, czy droga objęta służebnością jest przejezdna i czy spełnione są wymogi wynikające z Prawa budowlanego oraz 2. przepisów prawa materialnego tj. a) art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez zaniechanie zbadania i ustalenia, czy projekt przedłożony przez inwestora zapewnia bezpieczne dla środowiska i zdrowia ludzi prowadzenie stacji demontażu, a więc czy jest zgodny z przepisami prawa dotyczącymi ochrony środowiska, b) art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego w zw. z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dalej "rozporządzenie" poprzez wydanie pozwolenia na budowę bez uprzedniego zbadania dostępu budynku, który ma podlegać rozbudowie do drogi publicznej, a w konsekwencji naruszenie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, c) art. 35 ust. 1 w zw. art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego w zw. z § 26 rozporządzenia poprzez wydanie pozwolenia na budowę bez uprzedniego zbadania czy przedmiotowa nieruchomość zapewnioną ma możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej. Skarżąca Spółka podniosła, że inwestycja będzie polegać na rozbudowie stacji demontażu pojazdów, a więc konieczne jest spełnienie szczególnych wymogów bezpieczeństwa dla środowiska i zdrowia ludzi i uzyskanie szeregu decyzji i pozwoleń, w szczególności zbadanie zgodności z przepisami regulującymi kwestię ochrony środowiska. Stacja demontażu zaliczana jest bowiem do przedsięwzięć, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko, a przedmiotowa działka znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie terenów rzecznych (rzeka W. i rzeka [...]) i obszarów zagrożenia powodziowego. Organ, przed wydaniem pozwolenia na budowę, powinien więc dokonać sprawdzenia funkcjonowania instalacji i urządzeń służących do demontażu pojazdów, co wielokrotnie skarżąca podnosiła w toku postępowania. Skarżąca podniosła również zarzut niezapewnienia należytego dostępu do drogi publicznej, wymaganego w art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego i § 14 rozporządzenia. Zdaniem skarżącej, nieruchomość musi mieć zapewniony faktyczny dostęp do drogi publicznej, który to dostęp musi być legalny. Sama możliwość wjazdu na działkę z drogi publicznej jest niewystarczająca dla uznania, że działka ma dostęp do drogi publicznej. Wymóg ten jest spełniony dopiero wtedy, gdy na daną nieruchomość można dostać się zgodnie z prawem z drogi publicznej. Natomiast służebność ustanowiona na rzecz właściciela działki objętej przedmiotową inwestycją przebiega przez część nieruchomości, która jest nieprzejezdna. Droga ta nie jest aktualnie używana przez inwestora. Przebieg służebności ustanowionej na rzecz jego nieruchomości obejmuje bowiem działkę nr [...] w części poza ogrodzeniem od strony rzeki oraz samo ogrodzenie. Część ta jest silnie zakrzaczona, droga jest nieurządzona i nieprzejezdna. Nie zapewnia zatem dostępu do drogi publicznej. W rzeczywistości Inwestor korzysta z dojazdu, do którego nie posiada żadnego tytułu prawnego przez nieruchomość należącą do skarżącej Spółki. Dostępu do drogi publicznej nie można natomiast utożsamiać jedynie z dostępem faktycznym do tej drogi. W konsekwencji nieruchomość, której dotyczy projekt budowlany nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, a więc nie spełnia podstawowego wymogu przewidzianego przez przepisy Prawa budowlanego. Spółka zarzuciła również, że organy nie zbadały należycie również kwestii braku odpowiedniej dostępności przedmiotowej nieruchomości do mediów tj. sieci kanalizacji sanitarnej, wodociągowej i energetycznej. Przyłącza, z których faktycznie korzysta inwestor należą bowiem do skarżącej, a inwestor na żadnym etapie budowy i funkcjonowania prowadzonego przez niego przedsiębiorstwa nie wystąpił do skarżącego o wyrażenie zgody na korzystanie przez niego z przyłączy, dlatego powinien on uzyskać służebność przesyłu np. w drodze postępowania sądowego. Z tych względów nie było podstaw do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle bowiem art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4. Te wymagania to (art. 35 ust.1): 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Z kolei przepis art. 32 ust. 4 wymaga od inwestora, by: 1) złożył wniosek o pozwolenie na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto 1a) w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 934 i 1014 oraz z 2015 r. poz. 1642), jeżeli są one wymagane; 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawidłowo organy obu instancji uznały, że wniosek o pozwolenie na budowę złożony przez A. Z. spełnia powyższe wymagania, a załączony do wniosku projekt budowlany spełnia warunki określone w art. 35 ust. 1 prawa budowlanego. Wbrew zarzutom, organy dokonały oceny zgodności inwestycji w zakresie bezpieczeństwa dla środowiska i zdrowia ludzi. W sprawie została wydana decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2015 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pn. "Modernizacja stacji demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji na działkach nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...] w P.", stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko. Wynika z niej, że "nie przewiduje się wzrostu obciążenia istniejącej infrastruktury technicznej, a zastosowane rozwiązania techniczne zabezpieczą środowisko naturalne przed prawdopodobieństwem wystąpienia negatywnego oddziaływania inwestycji (...). Przedsięwzięcie nie wywrze istotnego oddziaływania na środowisko zarówno podczas realizacji, jak i eksploatacji. Inwestycja nie wiąże się ze znacznym zasięgiem ponadlokalnym, długotrwałym i nieodwracalnym oddziaływaniem związanym z emisją, wykorzystaniem zasobów naturalnych czy wystąpieniem awarii przemysłowej. Oddziaływanie powstałe na etapie realizacji przedsięwzięcia będą krótkotrwałe i lokalne. W okresie eksploatacji inwestycja nie będzie powodować przekroczeń standardów jakości powietrza, nie przewiduje się znaczącego negatywnego wpływu na środowisko związanego z emisją odpadów, nie będzie ono źródłem o istotnym oddziaływaniu na klimat akustyczny". Organ architektoniczno - budowlany, wbrew zarzutom, przed wydaniem pozwolenia na budowę, nie miał obowiązku badania poprawności funkcjonowania instalacji i urządzeń służących do demontażu pojazdów - uprawnione w tym zakresie są bowiem inne organy, w szczególności organy nadzoru budowlanego, w odrębnym postępowaniu. Skarżąca kwestionuje przede wszystkim brak zapewnienia spornej inwestycji dostępu do drogi publicznej, wymaganego na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Zarzut skarżącej nie jest zasadny. Jak stanowi art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Z kolei zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Definicję dostępu do drogi publicznej zawiera z kolei art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) - zgodnie z jego treścią, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zatem dostęp do drogi publicznej może być bezpośredni lub przez drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, czyli przez drogi wewnętrzne. Dostęp do drogi publicznej może być również zapewniony przez ustanowienie służebności drogi koniecznej. Natomiast dostęp za pośrednictwem nieruchomości prywatnej, która nie jest obciążona służebnością drogi koniecznej, nie może zostać uznany za dostęp do drogi publicznej w rozumieniu ww. przepisów. Dostępu do drogi publicznej nie można bowiem utożsamiać jedynie z dostępem faktycznym do tej drogi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że dostęp ten musi być legalny, co oznacza, że prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy też administracyjnego (zob. wyroki WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2005 r., IV SA/Wa 1505/05 oraz z dnia 25 września 2008 r., II SA/GI 482/08). Z tego względu decyzja o pozwoleniu na budowę wydana w sytuacji, gdy dostęp do drogi publicznej istniał, ale później nastąpiła jego utrata (np. wskutek sądowego zniesienia służebności), nie jest wadliwa (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2009 r., II OSK 1375/08). W niniejszej sprawie prawidłowo organy ustaliły, że inwestor posiada służebność przejazdu i przechodu przez działki należące do skarżącej. Wynika to z księgi wieczystej [...] (k.24 akt I instancji). W związku z naruszeniem przez skarżącą posiadania przysługującego inwestorowi wynikającego z ustanowionej służebności, Sąd Rejonowy w P. I Wydział Cywilny, wyrokiem z dnia [...] czerwca 2009 r., I C [...] przywrócił to posiadanie. Służebność obejmuje dojazd od budynków inwestora przez działki skarżącej do drogi publicznej – ulicy [...] i jest to ten sam dojazd, co przewidziany w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Brak natomiast w aktach dokumentów potwierdzających, by służebność ta została zniesiona. W świetle powyższego, organ miał podstawy do przyjęcia, że inwestor zapewnił dostęp do drogi publicznej. Kwestia faktycznej przejezdności tego dojazdu nie ma znaczenia, podobnie jak to, czy inwestor korzysta także z innego dojazdu. W postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę organ bada wyłącznie to, czy w projekcie budowlanym został przewidziany legalny, a nie faktyczny dostęp do drogi publicznej, a warunek ten spełnia niniejszy projekt, gdyż przewiduje on taki dostęp zgodnie z ustanowioną służebnością. Nie ma również znaczenia w tej sytuacji to, że w związku z inwestycją, polegającą na rozbudowie budynków inwestora, co – jak podnosiła skarżąca w odwołaniu – może zwiększyć ruch pojazdów, istniejąca w ramach służebności droga dojazdowa może okazać się pod względem technicznym niewystarczająca, w szczególności wymagająca dodatkowych robót i nakładów finansowych. Zarówno skarżąca, jak i inwestor mogą bowiem zmienić treść służebności, dostosowując ją do wzajemnych oczekiwań i potrzeb, nie wykluczając przy tym drogi sądowej. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut braku uzbrojenia działek objętych inwestycją - z akt wynika, że na działkach tych znajdują się już sieci: wodociągowa, kanalizacyjna, elektroenergetyczna i ciepłownicza, co jest związane z istniejącą i funkcjonującą na tych działkach stacją demontażu pojazdów (wynika to także z decyzji ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji z dnia [...] czerwca 2015 r., k. 129), zaś projekt przewiduje odpowiednie rozwiązania techniczne w zakresie przyłączenia planowanej rozbudowanej części do tych sieci. W aktach znajdują się przy tym umowy inwestora z [...] na sprzedaż energii elektrycznej (k.21) oraz z MPWiK "Wodociągi P." Spółka z o.o. w P. o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków (k.23). Z tych względów stwierdzić należy, że organ nie miał podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, dlatego zaskarżona decyzja jest prawidłowa, zaś skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw i podlega oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz.718 ze zm.).