II SA/Lu 311/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Asesor WSA Wiesława Achrymowicz, Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Protokolant Stażysta Anna Chmielewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 czerwca 2006 r. sprawy ze skarg J.Z. i E.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J.Z. kwotę 765 (siedemset sześćdziesiąt pięć ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E.W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. nakazuje ściągnąć od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Skarbu Państwa –Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem nie uiszczonego wpisu od którego skarżąca E.W. została w tej kwocie zwolniona. Decyzją z dnia [...]grudnia 2005r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 138§1pkt.1 kpa w zw. z art.50ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.) oraz art. 6ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2004r., Nr 261, poz.2603 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołań E.W., J.Z., A.P., T.G., D.G.-M., D.G., K.P., A.S.M., T.K. i M.S. oraz zbiorowego protestu mieszkańców wsi S. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...]października 2005r., znak: [...] ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...]nr 27047, w skład której wchodzą: wieża antenowa o wysokości 40,3m, konstrukcje antenowe (anteny sektorowe i bazowe, anteny radiolinii), kontener z urządzeniami nadawczo- odbiorczymi, instalacje, przyłącza energetyczne na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 100/6 położonej w miejscowości S. Organy rozpoznające wniosek Polskiej Telefonii Cyfrowej [...] stwierdziły, że budowa stacji bazowej telefonii cyfrowej jest inwestycją celu publicznego, a zatem z uwagi na to, że dla działki nr 100/6 nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotowa inwestycja wymaga wydania decyzji o jej lokalizacji na podstawie art. 50ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku postępowania - zgodnie z wymogiem §2ust.1pkt. 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - został sporządzony Raport oddziaływania na środowisko, jednocześnie stwierdzając, że w aktach sprawy brak jest takiego Raportu. W ocenie organu odwoławczego z uwagi na to, że w sprawie został sporządzony przedmiotowy Raport, nie było konieczne uprzednie uzyskanie tzw. "decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach", o których mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001r.- Prawo ochrony środowiska, co wynika z art. 46ust.1 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 28 czerwca 2005r. nadanym mu ustawą z dnia 18 maja 2005r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz.954) Skargi do sądu administracyjnego wnieśli J.Z. oraz E.W. i Z.L., domagając się uchylenia decyzji obu organów administracyjnych. J.Z. zarzuciła w szczególności, że organy nie ustaliły wyczerpująco stanu faktycznego, naruszając art. 7, 77§1, 80 i 107§3 kpa w zw. z art. 53ust.1i3, 54ust.1pkt.2b oraz art.55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie wzięły pod uwagę, iż budowa planowanej inwestycji przewidziana jest w strefie podmiejskiej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dlatego stanowi zagrożenie dla zdrowia właścicieli sąsiednich działek i ma niekorzystny wpływ na warunki ich życia, w tym skarżącej J.Z., właścicielki działki nr 184/4. Uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie czynią zadość wymogom określonym w art. 107§3 kpa, bowiem nie odnoszą się do powyższych kwestii i nie zawierają wyników analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także analizy stanu prawnego i faktycznego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, o której mowa w art. 53ust.3pkt.1i 2 ustawy. Dotyczy to w szczególności obowiązku ustalenia przez organ dokładnego obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, w szczególności na działkę skarżącej. Zdaniem skarżącej już na tym etapie postępowania, a więc przed wydaniem decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego organ powinien zbadać zgodność inwestycji z przepisami zapewniającymi ochronę osób trzecich, a nie dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, gdyż w sprawie o udzielenia pozwolenia na budowę organ nie jest uprawniony do badania po raz drugi dopuszczalności realizacji inwestycji w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przede wszystkim jej oddziaływania na zdrowie ludzi. Skarżąca zarzuciła również, że w aktach sprawy brak jest Raportu oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko (wymaganego zgodnie z art. 3pkt.11, 51ust.1pkt.1 oraz art.52ust.1pkt.5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. –Prawo ochrony środowiska), na który powołuje się Kolegium, a więc SKO nie mogło dokonać oceny tego Raportu, a skarżąca nie miała możliwości ustosunkować się do jego treści. Poza tym przedmiotowy Raport już tylko z tego względu, że został sporządzony na zlecenie inwestora nie zasługuje w pełni na wiarygodność, bowiem przedstawione w nim wnioski mogą być nieobiektywne. Ponadto z uwagi na fakt, że w niniejszej sprawie występują sprzeczne interesy stron i zachodzi potrzeba ich uzgodnienia, organ miał obowiązek na podstawie art. 89 kpa przeprowadzić rozprawę. Również E.W. i Z.L. zarzucili w swojej skardze ni dokonanie przez organy analizy warunków i zasad zagospodarowania oraz jego zabudowy, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, co stanowi naruszenie art. 53ust.3pkt.1i2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności ich zdaniem, organ nie wziął pod uwagę takich okoliczności, jak sąsiedztwo bezpośrednie, sąsiedztwo kształtujące formy przestrzenne, sąsiedztwo kompozycyjnie niezwiązane, a ponadto z uwagi na to, że przedmiotowa inwestycja została zlokalizowana w obszarze zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej nie zostały spełnione zasady: kontynuacji, zachowania rytmu, podobieństwa funkcji, zachowania cech regionalnych i interesu osób trzecich. Zdaniem skarżących negatywny wpływ tego rodzaju inwestycji na organizm ludzki do obecnej chwili nie został w sposób naukowy wykluczony. Skarżący zarzucili również naruszenie art. 10 kpa poprzez nie doręczenie im decyzji organu odwoławczego oraz nie umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ stwierdził, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera przepisów nakazujących uwzględniać interes osób trzecich przy dokonywaniu inwestycji celu publicznego ze względu na doniosłość w wymiarze społecznym, zaś orzecznictwo sądów administracyjnych akceptuje inwestycje stacji bazowej telefonii cyfrowej w obszarach zabudowy mieszkaniowej. Opracowany w sprawie Raport o oddziaływaniu przedmiotowej inwestycji na środowisko wyklucza możliwość narażenia osób na działanie fal elektromagnetycznych, a decyzja lokalizacyjna organu I instancji wydana w niniejszej sprawie w pkt. 4 przewiduje stosowne zabezpieczenia przed ewentualnym negatywnym wpływem inwestycji na środowisko. W sprawie brak jest również dowodu, iż skarżąca zwracała się o udostępnienie Raportu w postępowaniu odwoławczym, dlatego niesłuszny jest zarzut "uniemożliwienia jej" zapoznania się z nim. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1§1i2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów. W szczególności trafny jest zarzut, że organ nie ocenił Raportu oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko, a strony nie miały możliwości zapoznania się z nim w toku postępowania odwoławczego. Brak Raportu w tym postępowaniu potwierdza pismo Wójta Gminy z dnia 4 listopada 2005r., nr [...] zawierające wykaz dokumentów przekazywanych do SKO, jak i samo Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie jest zobowiązany dokonać samodzielnie oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie na podstawie art. 138 i 140 kpa i na jego podstawie wydać rozstrzygnięcie. W postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego ocena Raportu jej oddziaływania na środowisko jest elementem najistotniejszym, dlatego jego pominięcie skutkuje wadliwością decyzji wydanej przez organ odwoławczy. Skoro w toku postępowania przed organem odwoławczym w aktach administracyjnych tego organu nie było Raportu, to organ ten nie miał możliwości zapoznać się z jego treścią dokonania jego oceny. W tej sytuacji wydane w sprawie bez dokonania uprzedniej szczegółowej analizy Raportu rozstrzygnięcie jest wadliwe. Brak w aktach sprawy organu odwoławczego Raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko w konsekwencji pozbawiło skarżących możliwości zapoznania się z nim i składania do niego uwag, co stanowi naruszenie art. 10kpa i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Należy podkreślić, że zasada dwuinstancyjności polega na dwukrotnym rozpoznaniu sprawy przez dwa niezależne od siebie organy, dlatego zapewnienie stronie możliwości wglądu raportu w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a jednocześnie pozbawienie jej takiej możliwości w postępowaniu odwoławczym narusza zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Nie jest natomiast trafny zarzut niepowiadomienia stron o toczącym się postępowaniu przed organem I instancji. W sprawie zostało dokonane na podstawie art. 53ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obwieszczenie zarówno o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego, jak i o wydaniu tej decyzji z pouczeniem o prawie zapoznania się przez strony z jej treścią. (k. 9 i 17 akt admin.) W toku postępowania o wydanie decyzji lokalizacyjnej obowiązujące przepisy przewidują inny, niż w Kodeksie postępowania administracyjnego sposób zawiadamia stron o jego wszczęciu, jak i rozstrzygnięciu. Dokonanie przez organ I instancji obwieszczeń w trybie powołanego art. 53ust.1cyt. ustawy jest wystarczający dla zapewnienia udziału stron w tym postępowaniu, bowiem z mocy samej ustawy zastępuje ono obowiązek bezpośredniego zawiadamiania stron o czynnościach tego postępowania, przewidziany w kpa. Jedynie inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Ponadto zauważyć należy, że jakkolwiek uzasadnienie decyzji zawiera określenie warunków, o których mowa w art. 53 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonanych w oparciu o wyniki analizy, stanowiące załącznik do decyzji, to jednak stwierdzić należy, że stanowisko organu, iż ocena zagrożenia interesów osób trzecich jest dokonywana dopiero na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie jest słuszne. W orzecznictwie sądowym kształtującym się na tle stosowania przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wielokrotnie był analizowany zakres wymagań ochrony osób trzecich określanych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania. W literaturze przyjmuje się, że orzecznictwo to zachowuje swą wagę również na tle obecnie obowiązujących przepisów w sprawach dotyczących wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. (por. Z. Kostka, J. Hyła, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz i przepisy wykonawcze, Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr Sp. z o.o., Gdańsk 2004, s. 107) Akcentuje się w nim dwuetapowość procesu realizacji inwestycji, obejmującą postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Jednakże zakres tej ochrony jest różny dla każdego z tych postępowań, uregulowanych odrębnie w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane oraz ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.) Przepis art. 54 pkt.1lit.b i d ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennego wprost określa, że w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu określa się warunki wynikające z ochrony środowiska i zdrowia ludzi, a także wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności z przepisów ustawy o ochronie środowiska. Oznacza to, że obowiązkiem organów rozpoznających wniosek jest w każdym przypadku przed wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego rozważyć czy projektowana inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich. (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 1998r., IV SA 1035/97, LEX nr 45736; z dnia 23 kwietnia 1996r., SA/Wr 2655/95, ONSA 1997, nr 2, poz.70; z dnia 27 października 1999r., IV SA 1731/97, LEX nr 48740). Z powyższych względów stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów, dlatego podlega ona uchyleniu na podstawie art. 145 §1pkt.1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 223§2 cyt. ustawy.