II SA/Lu 311/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Protokolant Referent Jacek Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2019 r. sprawy ze skargi Y. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] r. nr [...]; 2. przyznaje radcy prawnej K. B. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie – kwotę [...]zł ([...] tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym [...] zł ([...]) należnego podatku od towarów i usług oraz kwotę [...]zł ([...] tytułem zwrotu wydatków. Decyzją z [...] znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania Y. L., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. odmawiającą przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad synem S. L.. Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Y. L. jest obywatelem [...], przebywającym w Polsce na podstawie decyzji Wojewody L. z [...] r., znak: [...], udzielającej jej na podstawie art. 186 ust. 1 pkt 1, art. 98 ust. 1 i 2, art. 188 ust. 1 i art. 104 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.) zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej od [...]. do [...] (k. 8-9 akt). Organy obu instancji przyjęły, że podstawa prawna, na której oparte jest zezwolenie na pobyt czasowy wnioskodawczyni na terytorium Polski wyklucza przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. Uzasadniając to stanowisko, organy powołały się na treść art. 1 ust. 2 pkt 2 lit./ c ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.), z którego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wprawdzie cudzoziemcom przebywającym w Polsce na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy, ale udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa wart. 127 lub art. 186 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, albo zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Zdaniem organów, posiadając zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej wydane na podstawie art. 186 ust. 1 pkt 1, art. 98 ust. 1 i 2, art. 188 ust. 1 i art. 104 ustawy o cudzoziemcach, wnioskodawczyni nie jest uprawniona do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, stosownie do art. 87 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W ocenie organów, skoro wydane wnioskodawczyni pozwolenie na pobyt czasowy nie uwzględnia dostępu do rynku pracy, to nie mają do niej zastosowania przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczące zasiłku pielęgnacyjnego. W myśl bowiem art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje matce z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Skoro zatem wnioskodawczyni nie mogła podjąć w pracy w Polsce, gdyż tego uprawnienia nie obejmowało zezwolenie na jej pobyt czasowy, nie spełnia podstawowej przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze na powyższą decyzję Y. L. zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego. tj. - art. 87 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżąca nie jest uprawniona do wykonywania pracy na terytorium RP, w sytuacji, gdy na mocy przepisów odrębnych jest ona zwolniona z obowiązku uzyskania zezwolenia na pracę; - § 1 pkt 15 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 21 kwietnia 2015 r. w sprawie przypadków, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę (Dz. U. z 2018 r. poz. 2273) poprzez jego niezastosowanie podczas, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (m.in. kserokopii dyplomu ukończenia studiów wyższych) wynika, że skarżąca jest absolwentką stacjonarnych studiów wyższych na polskiej uczelni i tym samym zwolniona jest z obowiązku uzyskania zezwolenia na pracę; - art. 1 ust 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię i uznanie, że skarżąca, nie posiadając zezwolenia na pracę na terytorium RP, nie spełnia przesłanek do objęcia ją wnioskowanym świadczeniem pielęgnacyjnym z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, podczas, gdy skarżąca jest zwolniona z obowiązku uzyskania zezwolenia na pracę, a brak w karcie pobytu adnotacji "dostęp do rynku pracy" nie uniemożliwia jej przyznania wnioskowanego świadczenia; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. m. in. zaniechanie ustalenia, czy skarżącej przysługuje "dostęp do rynku pracy" i przyczyn braku adnotacji na karcie pobytu "dostęp do rynku pracy", co w konsekwencji doprowadziło do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej; - art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego m. in. kserokopii dyplomu ukończenia stacjonarnych studiów wyższych na polskiej uczelni i uznanie, że skarżąca nie posiada zezwolenia na pracę, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, a także o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżąca wyjaśniła, że w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. h/ ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wskazano, że ma ona zastosowanie do cudzoziemców zamierzających wykonywać lub wykonujących pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, posiadających w RP zezwolenie na pobyt czasowy udzielone w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 144, art. 151 ust. 1, art. 151b ust. 1, art. 159 ust. 1, art. 160, art. 161, art. 161b ust. 1, art. 176, art. 186 ust. 1 pkt 1, 2, 4, 5 i 7 lub art. 187 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, lub posiadających wizę krajową w celu odbycia studiów pierwszego stopnia, studiów drugiego stopnia lub jednolitych studiów magisterskich albo kształcenia się w szkole doktorskiej, z adnotacją "student", lub wizę krajową w celu prowadzenia badań naukowych lub prac rozwojowych. Skarżąca powołała następnie art. 87 ust. 1 pkt 12 lit. c/ ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zgodnie z którym warunkiem wykonywania pracy przez cudzoziemca na terytorium RP jest posiadanie zezwolenia na pracę oraz legalizacja pobytu m. in. na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżąca podniosła, że w art. 87 ust. 2 pkt 9 tej ustawy wymieniono kategorie cudzoziemców, którzy zwolnieni są z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Jedną z tych kategorii są cudzoziemcy, w stosunku do których umowy międzynarodowe lub odrębne przepisy dopuszczają wykonywanie pracy bez konieczności posiadania zezwolenia. Do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 87 ust. 2 pkt 9 ustawy zalicza się § 1 pkt 15 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 21 kwietnia 2015 r. w sprawie przypadków, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę, zgodnie z którym powierzenie cudzoziemcowi wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę jest dopuszczalne w przypadku cudzoziemców będących absolwentami polskich szkół ponadgimnazjalnych, stacjonarnych studiów wyższych lub stacjonarnych studiów doktoranckich na polskich uczelniach, w instytutach naukowych Polskiej Akademii Nauk lub instytutach badawczych działających na podstawie przepisów o instytutach badawczych. Skarżąca wyjaśniła, że posiada zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium RP od [...] do [...] na podstawie art. 186 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, jest absolwentką stacjonarnych studiów wyższych na kierunku [...] na [...] Uniwersytecie [...] im. [...] które odbyła w latach [...], a tym samym, na podstawie § 1 pkt 15 rozporządzenia, należy do kategorii podmiotów zwolnionych z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Wbrew stanowisku organów, skarżąca jest zatem uprawniona do wykonywania pracy na terytorium RP, stosownie do art. 87 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Skarżąca wyjaśniła, że brak adnotacji "dostęp do rynku pracy" na karcie pobytu nie uniemożliwia przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, skoro przysługuje jej z mocy prawa uprawnienie do wykonywania pracy w Polsce. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez organy obu instancji prawa materialnego, stąd ocena zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do właściwego rozumienia treści art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d/ ustawy o świadczeniach rodzinnych i poprawności subsumcji stanu faktycznego sprawy pod hipotezę tej normy prawnej. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d/ powołanej ustawy, świadczenia rodzinne przysługują cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy. Świadczenia rodzinne przysługują osobom, o których mowa w ust. 2, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne (...). Zgodnie z art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy o cudzoziemcach, w karcie pobytu umieszcza się adnotację "dostęp do rynku pracy" – w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Kwestie związane z zatrudnianiem cudzoziemców zostały uregulowane w powołanej wyżej ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W przepisach ogólnych ustawy wskazano, że ustawa ma zastosowanie do cudzoziemców zamierzających wykonywać lub wykonujących pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej posiadających w RP zezwolenie na pobyt czasowy udzielone w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 144, art. 159 ust. 1, art. 160, art. 161, art. 176, art. 186 ust. 1 pkt 1, 2, 4 i 5 lub art. 187 ustawy o cudzoziemcach (art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. h/). Przepisy art. 87 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wskazują kategorie cudzoziemców uprawnionych do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W art. 87 ust. 1 pkt 12 cytowanej ustawy ustawodawca, jako warunek wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, uznał fakt posiadania zezwolenia na pracę oraz legalizację pobytu. Ta ostatnia przesłanka jest spełniona, gdy cudzoziemiec legalnie przebywa na terytorium Polski m. in. na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy (art. 87 ust. 1 pkt 12 lit. c/. W art. 87 ust. 2 cytowanej ustawy wymieniono kategorie cudzoziemców, którzy zwolnieni są z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Jedną z nich tworzą cudzoziemcy, w stosunku do których umowy międzynarodowe lub odrębne przepisy dopuszczają wykonywanie pracy bez konieczności posiadania zezwolenia (art. 87 ust. 2 pkt 9). Przypadki, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę określone zostały między innymi w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r. w sprawie przypadków, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę. W myśl § 1 pkt 15 tego rozporządzenia, powierzenie cudzoziemcowi wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę jest dopuszczalne w przypadku cudzoziemców będących absolwentami polskich szkół ponadgimnazjalnych, stacjonarnych studiów wyższych lub stacjonarnych studiów doktoranckich na polskich uczelniach, w instytutach naukowych Polskiej Akademii Nauk lub instytutach badawczych działających na podstawie przepisów o instytutach badawczych. Okolicznością niesporną w sprawie jest, że Y. L. przebywa na terytorium Polski na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy, wydanego odpowiednio na podstawie art. 186 ust. 1 pkt 1, art. 98 ust. 1 i 2, art. 188 ust. 1 i art. 104 ustawy o cudzoziemcach. Organom w niniejszej sprawie umknęła jednak kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczność, że skarżąca ukończyła w Polsce stacjonarne studia magisterskie na kierunku [...] (dyplom ukończenia studiów – k. 6 akt adm.), co uprawnia ją do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Uprawnienie to, jako absolwentka, skarżąca może realizować bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę, stosownie do treści § 1 pkt 15 rozporządzenia, który jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 87 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W myśl art. 1 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczenia rodzinnego przysługuje także cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". Wprawdzie na karcie pobytu skarżącej (k. 5 akt adm.) brak jest adnotacji: "dostęp do rynku pracy", ale w okolicznościach sprawy nie stanowi to przesłanki odmowy przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Niewątpliwie z literalnego brzmienia art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d/ powołanej wyżej ustawy wynika, że adnotacja "dostęp do rynku pracy" na karcie pobytu jest ustawowym warunkiem uzyskania przez cudzoziemca świadczenia rodzinnego. Zgodnie bowiem z tym unormowaniem oraz z art. 1 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczenia rodzinnego przysługuje cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne. Jednakże przy wykładni powyższego przepisu nie sposób pominąć art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 87 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Pierwsza ze wskazanych regulacji nakłada na organy obowiązek umieszczenia w karcie pobytu adnotacji "dostęp do rynku pracy" w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Natomiast druga regulacja określa sytuacje, w jakich cudzoziemiec jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 1), bądź zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę (ust. 2). Z analizy powołanych przepisów wynika zatem, że skoro cudzoziemcowi przysługuje z mocy prawa uprawnienie do wykonywania pracy w Polsce, to adnotacja na karcie pobytu, jako potwierdzająca to uprawnienie, ma charakter jedynie informacyjny. Wykładnia systemowa prowadzi zatem do wniosku, że art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d/ ustawy o świadczeniach rodzinnych przyznaje podmiotowo uprawnienie do uzyskania świadczenia rodzinnego cudzoziemcowi legitymującemu się kartą pobytu, uprawnionemu do wykonywania pracy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, niezależnie od tego, czy uprawnienie to zostało ujawnione przez właściwy organ na karcie pobytu. Pogląd taki jest prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d/ ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dziecka (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 października 2016 r., I SA/Wa 1197/16, z 15 listopada 2016 r., I SA/Wa 1388/16, wyrok WSA w Gliwicach z 7 grudnia 2016 r., IV SA/Gl 663/16, wyrok WSA w Olsztynie z 3 listopada 2016 r., II SA/Ol 995/16, wyrok WSA w Rzeszowie z 27 kwietnia 2017 r., II SA/Rz 1783/16). Innymi słowy prawo do uzyskania świadczenia rodzinnego przez cudzoziemca legitymującego się kartą pobytu uzależnione jest nie od wymaganej prawem adnotacji organu, lecz od posiadania przez niego uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które może wynikać bądź z posiadanego zezwolenia na pracę lub z mocy przepisów zwalniających cudzoziemca z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Taki sposób rozumienia analizowanej normy znajduje uzasadnienie również w wykładni celowościowej i, co najważniejsze, odpowiada wartościom przyjętym w Konstytucji. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 7, art. 77 k.p.a. jest o tyle uzasadniony, że jest konsekwencją błędnej wykładni wyżej analizowanych przepisów prawa materialnego. Dostrzeżone uchybienia przepisom prawa materialnego i procesowego stanowią podstawę uchylenia decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). O wynagrodzeniu adwokata ustanowionego w ramach pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 251 § 1 powołanej ustawy w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit c/ i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 18). Obejmuje ono [...] zł podwyższone o kwotę podatku od towarów i usług, wyliczoną według stawki 23%. Rozpoznając sprawę ponownie, organ pierwszej instancji rozstrzygnie w przedmiocie wniosku skarżącej jako osoby, w stosunku do której mają zastosowanie przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.