II SA/Lu 315/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2017 r. sprawy ze skargi J. S. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], znak: [..] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. S. i K. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 stycznia 2017 r., znak: [...], po rozpoznaniu wniosku K. S. i J. S. (dalej także: skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia 21 października 2016 r., znak: [...] (sprostowaną postanowieniem Kolegium z dnia 24 października 2016 r., znak: jw.), odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. D. z dnia 15 grudnia 2005 r., znak: [...], zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w [...], gmina K. D., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,8165 ha, stanowiącej własność J. S. i jego żony A. S. (małżeństwo - własność - udział ˝) oraz J. F. i jego żony I. F. (małżeństwo - własność - udział ˝) na działki: nr [...] o pow. 0,1428 ha oraz nr [...] o pow. 0,6737 ha oraz stwierdzającej, że projekt podziału stanowi załącznik do decyzji, – utrzymało w mocy wskazaną decyzję własną. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało następujący stan sprawy. Decyzją z dnia 15 grudnia 2005 r., znak: [...], Burmistrz K. D., na wniosek A. S. i J. S., zatwierdził podział nieruchomości położonej w [...], gmina K. D., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,8165 ha, na działki nr [...] o pow. 0,1428 ha i nr [...] o pow. 0,6737 ha. W dniu 16 marca 2015 r. do Kolegium wpłynął wniosek skarżących - następców prawnych wnioskodawców podziału (właścicieli działki nr [...], powstałej w wyniku podziału działki nr [...]) o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji Burmistrza K. D.. Skarżący wskazali, iż w ich ocenie, powyższa decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422; dalej także: rozporządzenie). Postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2015 r., znak [...], Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji, uznając, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym w tej sprawie. Po rozpoznaniu wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Kolegium z dnia 14 lipca 2015 r., znak [...]. Wyrokiem z dnia 23 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 684/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi K. S. i J. S., uchylił oba opisane wyżej postanowienia Kolegium, wskazując na konieczność uznania skarżących za strony postępowania nadzwyczajnego. Decyzją z dnia 21 października 2016 r., znak: [...], Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Burmistrza K. D. z dnia 15 grudnia 2005 r. zatwierdzającej podział nieruchomości, uznając, że decyzja ta nie narusza w sposób rażący prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Kolegium wskazało, że stosownie do art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej: u.g.n.) w postępowaniu podziałowym ocenie podlega tylko dopuszczalność podziału w świetle regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku tego planu – zgodnie z art. 94 u.g.n. – organ ocenia, czy podział nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi albo czy jest on zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W dacie wydania kwestionowanej decyzji obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w świetle którego zapisów dzielona nieruchomość przeznaczona została pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MNj) oraz zabudowę rolniczą (MR) i tereny rolnicze przestrzeni produkcyjnej. W tej sytuacji, to jest wobec objęcia dzielonej nieruchomości planem miejscowym, obowiązkiem organu była ocena proponowanego podziału z ustaleniami tego planu, co – zdaniem organu – wykluczało stosowanie przepisu art. 94 u.g.n. nakazującego badanie podziału z przepisami odrębnymi albo warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Tym samym nie można czynić decyzji podziałowej zarzutu braku zgodności podziału z przepisami odrębnymi, na które wskazują skarżący, skoro przepis art. 94 u.g.n. nie miał w sprawie zastosowania. Ponadto Kolegium wskazało, że za przepisy odrębne, o jakich mowa w art. 94 u.g.n. należy uznać takie, które mogą w ogóle mieć zastosowanie w sprawach podziału nieruchomości, a do takich nie należą przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W związku z tym powołany przez skarżących przepis § 12 rozporządzenia nie mógł mieć zastosowania do podziału opisanej nieruchomości. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucili, że Kolegium nie dostrzegło z urzędu, iż kwestionowana decyzja rażąco narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 95 pkt 1 u.g.n., albowiem przed wydaniem tej decyzji nie ustalono, czy budynki położone na dzielonej nieruchomości wybudowane zostały na podstawie pozwolenia na budowę. Ponadto skarżący zarzucili Kolegium naruszenie art. 145 § 3 w związku z art. 134 § 1 w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z § 12 rozporządzenia, poprzez pominięcie wiążącej oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 marca 2016 r., wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 684/15, z której wynika, że powołany § 12 rozporządzenia może być uznany za przepis odrębny, o jakim mowa w art. 94 u.g.n. Utrzymując tę decyzję w mocy opisaną na wstępie decyzją z dnia 17 stycznia 2017 r., Kolegium podzieliło w całości stanowisko w niej wyrażone. Odnosząc się do zarzutów skarżących, Kolegium wskazało dodatkowo, że decyzja Burmistrza K. D. z dnia 15 grudnia 2005 r. o podziale nieruchomości, jak wynika z jej treści, nie była wydawana w oparciu o art. 95 pkt 1 u.g.n. Stąd też, zdaniem Kolegium, nie można mówić o naruszeniu tego przepisu, a w tym bardziej o rażącym jego naruszeniu. Skargę na decyzję Kolegium z dnia 17 stycznia 2017 r. złożyli K. S. i J. S., wnosząc o jej uchylenie. W treści skargi skarżący powtórzyli zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 8 września 2017 r. profesjonalny pełnomocnik skarżących popierając skargę, wniósł o dodatkowo o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Burmistrza K. D. z dnia 15 grudnia 2005 r., znak: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Skarga została uwzględniona także z innych przyczyn niż w niej podniesione, a które to przyczyny Sąd miał obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga bowiem w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy jednak wskazać, że nieuzasadnione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez Kolegium art. 145 § 3 w związku z art. 134 § 1 w związku z art. 153 p.p.s.a. w związku z § 12 rozporządzenia. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w wyroku z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 684/15, Sąd nie wypowiadał się co do tego, że § 12 rozporządzenia może być uznany za przepis odrębny, o jakim mowa w art. 94 u.g.n. W wyroku tym Sąd jedynie przesądził, że skarżący posiadają przymiot stron postępowania nieważnościowego w niniejszej sprawie i w związku z tym uchylił wydane przez SKO [...] postanowienia z dnia 24 kwietnia 2015 r., znak [...] oraz z dnia 14 lipca 2015 r., znak [...], którymi organ ten orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, z uwagi na to, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja wydana została natomiast z naruszeniem art. 95 pkt 1 u.g.n. Przepis ten stanowi, że niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości, może nastąpić w celu zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, jeżeli podział ma polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli, wskazanych we wspólnym wniosku, budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków. W doktrynie oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że w przypadku podziału nieruchomości dokonywanego dla celów w powołanym przepisie plan miejscowy nie stanowi wiążącej podstawy prawnej określenia kryteriów wydzielenia działki gruntu w ramach ewidencyjnego podziału nieruchomości. Wskazuje się przy tym, że zwrot "niezależnie od ustaleń planu miejscowego" należy rozumieć "mimo braku takiego planu lub mimo zawartych w nim postanowień, a nawet wbrew tym postanowieniom", taki podział nieruchomości może nastąpić jedynie na cele wskazane w art. 95 pkt 1 u.g.n. Ten ostatni przepis stanowi zatem wyjątek od zasady przyjętej w ustawie o gospodarce nieruchomościami (E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz aktualizowany do art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami, SIP Lex 2017, nr 1; wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1007/06 oraz z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 1872/07). Wskazać należy przy tym, że podział taki, "niezależnie od ustaleń planu miejscowego", może zostać zatwierdzony tylko wówczas, gdy zaistnieją przesłanki przewidziane w art. 95 u.g.n., w tym w punkcie 1 tego artykułu, albowiem niezwiązanie ustaleniami planu przy podziale nieruchomości może mieć miejsce tylko w celach wskazanych w tym przepisie (por. przykładowo: wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 84/09). Podkreślenia wymaga, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 136 k.p.a., nie rozważyło podstawowej – w okolicznościach sprawy niniejszej kwestii, a mianowicie nie oceniło, czy kwestionowana przez skarżących decyzja Burmistrza K. D. z dnia 15 grudnia 2005 r., znak: [...], o podziale nieruchomości położonej w [...], gmina K. D., oznaczonej jako działka nr [...], jest obarczona rażącym naruszeniem przepisu art. 95 pkt 1 u.g.n. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że we wniosku z dnia 18 lipca 2005 r., złożonym przez poprzedników prawnych skarżących – A. i J. małż. [...] oraz I. i J. małż. [...], wystąpili oni do Burmistrza K. D. o dokonanie podziału działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w [...], gmina K. D., w trybie art. 95 pkt 1 u.g.n. Jakkolwiek wnioskodawcy, w osnowie tego wniosku nie wskazali tego przepisu, to niewątpliwie uczynił to Burmistrz K. D. w postanowieniu z dnia 3 sierpnia 2005 r., znak: [...], wydanego w oparciu o art. 95 pkt 1 u.g.n. Omyłkowo jedynie organ wskazał w podstawie prawnej tego postanowienia "art. 95 ust. 1" powołanej ustawy, albowiem poza sporem jest – na co także zwróciło uwagę Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – że wskazana jednostka redakcyjna ustawy jest podzielona na punkty, a nie ustępy. Nie ulega żadnych wątpliwości, że opiniując pozytywnie wskazanym postanowieniem wstępny projekt podziału działki nr ewid. [...], położonej w [...], organ administracji publicznej wskazał, że podział ten "ma na celu zniesienie współwłasności działki zabudowanej dwoma budynkami, aby wydzielić działki wraz z budynkami dla poszczególnych współwłaścicieli" (k. 21 akt administracyjnych pierwszej instancji). Zwrócić przy tym należy uwagę, że sformułowanie to jest w istocie tożsame z określoną w art. 95 pkt 1 u.g.n. przesłanką zatwierdzenia podziału, jaką jest złożenie wspólnego wniosku przez współwłaścicieli nieruchomości o podział tych nieruchomości "w celu zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami, [...] jeżeli podział ma polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli, wskazanych we wspólnym wniosku, budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków". W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że do okoliczności tej nie odniosło się w jakikolwiek sposób Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Organ ten bowiem, uznając za niezasadne podniesione w odwołaniu zarzuty skarżących w tym zakresie, skupił się na przywołaniu treści art. 95 u.g.n. (omyłkowo wskazując przy tym "art. 95 ust. 1" zamiast "art. 95"), stwierdzeniu, że wbrew zarzutom stron art. 95 u.g.n. "nie ma ustępów, jak podali wnioskodawcy, a ma osiem punktów" oraz wskazaniu, że "jak wynika z treści decyzji podziałowej Burmistrza K. D. z dnia 15 grudnia 2005 r., znak: [...], nie była ona wydawana w oparciu o art. 95, w szczególności o art. 95 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dlatego nie ma naruszenia tego przepisu, nie mówiąc już o rażącym jego naruszeniu" (s. 7 decyzji, k. 147 akt administracyjnych drugiej instancji). Niewątpliwie taki sposób zredagowania treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów powołanych przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a., a zwłaszcza art. 107 § 3 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi bowiem, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Podkreślenia wymaga, że uzasadnienie decyzji administracyjnej spełnia istotną rolę, gdyż umożliwia prześledzenie toku rozumowania organu, w tym ocenę trafności ustaleń faktycznych oraz argumentacji mającej przemawiać za przyjętym przez organ rozstrzygnięciem. Znaczenie procesowe tego elementu decyzji uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż organ administracji dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia (zob. J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, s. 161-164). Tymczasem rozstrzygnięcie Kolegium co do braku podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia przez kwestionowaną decyzję podziałową przepisu art. 95 pkt 1 u.g.n. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wymyka się kontroli Sądu, z uwagi na ogólnikową i lakoniczną treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji w tym zakresie. Jednocześnie nie jest kwestionowane, że w decyzji z dnia 21 października 2016 r., znak: [...], Kolegium w ogóle nie rozważało zasadności tej kwestii. Nie budzi wątpliwości Sądu, że powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem poza sporem jest, iż w decyzji z dnia 15 grudnia 2005 r., znak: [...], zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w [...], gmina K. D., oznaczonej jako działka nr [...], Burmistrz K. D. nie odniósł się w żaden sposób do tego, czy znajdujące się na tej działce budynki, jak tego wymaga art. 95 pkt 1 u.g.n., zostały wybudowane legalnie – na podstawie pozwolenia na budowę, czy też nie. Jakkolwiek w podstawie prawnej tej decyzji nie wskazano przepisu art. 95 pkt 1 u.g.n., to – jak wskazano wyżej - z uwagi na treść wspólnego wniosku współwłaścicieli dzielonej nieruchomości oraz treść postanowienia Burmistrza K. D. z dnia 3 sierpnia 2005 r., znak: [...], oczywiste jest, że organ ten obowiązany był rozstrzygnąć w tej decyzji sprawę w trybie art. 95 pkt 1 u.g.n. Zauważyć przy tym trzeba, że w uzasadnieniu tej decyzji organ wyraźnie odwołał się do treści powyższego postanowienia, stwierdzając, że "projekt podziału, stanowiący załącznik do decyzji, został opracowany przez geodetę uprawnionego, zgodnie z postanowieniem Urzędu Miasta w [...] z dnia 3 sierpnia 2005 roku". (k. 1 akt administracyjnych pierwszej instancji). Wskazać należy, jak trafnie podnieśli skarżący w piśmie procesowym z dnia 8 września 2017 r., że organ związany jest żądaniem określonym we wniosku wszczynającym postępowanie i jest zobowiązany do dokładnego określenia treści żądania strony, które to żądanie wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Z tego względu, organ nie może z urzędu dokonać zmiany jego kwalifikacji, w szczególności zamiast zawartego we wniosku żądania dokonania podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego, w celu zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami – w trybie art. 95 pkt 1 u.g.n., nie może on rozstrzygnąć niezawartego w tym wniosku żądania dokonania podziału nieruchomości, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego – w trybie art. 93 ust. 1 u.g.n. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest bowiem stanowisko, że treść żądania strony wyznacza stosowną normę prawa materialnego, która będzie miała zastosowanie w konkretnej sprawie i która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania dowodowego. Organ administracji mając obowiązek dochodzenia prawdy obiektywnej i działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 i 7 k.p.a.), musi rozpoznać sprawę co do istoty na podstawie obowiązującego prawa mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 1994 r., sygn. akt II SA 1111/93). Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kolegium z dnia 21 października 2016 r., znak: [...] Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 205 § 2 w związku z art. 200 p.p.s.a.