II SA/Lu 319/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 września 2016 r. sprawy ze skargi R. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [....] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz R. G. 100 (sto) złotych kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 i art. 262 § 1, art. 263 § 1 i art. 264 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia R. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło postanowienie Wójta Gminy K. z dnia [...] października 2015 r., znak: [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego zakończonego decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] września 2015 r., znak: [...] i umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia kolegium podniosło, że postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. Wójt Gminy K. ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego zakończonego decyzją własną z dnia [...] września 2015 r., znak: [...] na kwotę [...]zł, obciążając nimi w całości wnioskodawcę — R. G., z uwagi na to, że dotychczasowa granica pomiędzy rozgraniczanymi nieruchomościami została niezachowana i przekroczona przez R. G., a zatem winę za powstanie kosztów postępowania rozgraniczeniowego ponosi wyłącznie wnioskodawca. Powołując się na treść art. 262 § 1, art. 363 § 1 i art. 264 § 1 k.p.a., kolegium podniosło, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw prawnych do orzekania w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego, bowiem kosztów poniesionych przez skarżącego w toku postępowania rozgraniczeniowego nie można zaliczyć do kosztów, o których mowa w art. 262 § 1 k.p.a. Zdaniem organu drugiej instancji, na podstawie powyższego przepisu można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej oraz obciążyć strony kosztami rozgraniczenia wyłożonymi przez organ. Natomiast organ administracji publicznej nie jest upoważniony do orzekania o kosztach postępowania, jeżeli kosztów tych nie wydatkował. Kolegium uznało, że poniesienie przez jedną ze stron kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego nie daje podstaw, aby to organ administracji publicznej rozstrzygał o zwrocie kosztów postępowania pomiędzy stronami. Organ podniósł, że w badanej sprawie wynagrodzenie geodety wykonującego czynności rozgraniczeniowe w sprawie zakończonej decyzją rozgraniczeniową z dnia [...] września 2015 r. zostało uiszczone przez R. G., na podstawie wystawionej przez geodetę faktury nr [...] na kwotę [...]zł. W tym stanie rzeczy, zdaniem kolegium, nie można uznać, iż organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe, tj. Wójt Gminy K., poniósł koszty postępowania (wydatkował środki finansowe na wynagrodzenie wskazanego przez siebie geodety), a skoro tak, to organ ten nie mógł orzec o ich wysokości i osobach zobowiązanych do ich poniesienia. Wobec tego, skoro koszt niejako nie powstały, brak było podstaw do wszczęcia niniejszego postępowania i orzekania w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego w trybie art. 264 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, kolegium uznało, że prawidłowym rozstrzygnięciem w niniejszej sprawie powinna być odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Skoro jednak, mimo braku ku temu podstaw prawnych, organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w powyższym przedmiocie, to powinno zostać ono umorzone. Skargę na powyższe postanowienie wniósł R. G., zarzucając: I. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7 i 8 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że koszty geodety w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości poniesione bezpośrednio przez skarżącego nie są kosztami postępowania, podlegającymi rozliczeniu na zasadzie art. 262 i 264 k.p.a.; organ administracyjny nie uwzględnił wadliwości postępowania organu pierwszej instancji polegającej na zaniechaniu zażądania od strony zaliczki na koszty usługi uprawnionego geodety; 2) art. 262 i 264 k.p.a. polegające na zaniechaniu ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, mimo że na organie pierwszej instancji ciążył obowiązek w tym przedmiocie z uwagi na zlecenie wykonania czynności rozgraniczenia wskazanemu geodecie, a tym samym poniesienie przez organ pierwszej instancji kosztów postępowania rozgraniczeniowego, jest obowiązkiem organu zlecającego czynności geodecie, a nie bezpośrednio strony, nawet jeżeli na jej wniosek postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte; 3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 i 107 § 3 k.p.a. polegające na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie odniesieniu się do zarzutów i merytorycznych uwag podniesionych przez skarżącego w zażaleniu, które powinny stać się przedmiotem rozważenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zakresie rozdzielenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy właścicieli nieruchomości, których rozgraniczenie dotyczyło; 4) art. 8 i 107 § 3 k.p.a. polegające na nienależytym uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady budzenia zaufania obywateli do organów państwa. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu zarzutów skargi podniesiono, że branie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem skarżącego, w przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a co za tym idzie, nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia, które w jego ocenie zostało wszczęte zbyt pochopnie, to jednak ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w jego interesie. Skarżący podkreślił, że postępowanie rozgraniczeniowe toczy się w interesie nie tylko wnioskodawcy ale również w interesie właściciela nieruchomości objętej rozgraniczeniem. Interes prawny obu stron to ustalenie faktycznej i prawnej granicy pomiędzy sąsiednimi nieruchomościami. Koszty postępowania rozgraniczeniowego ponoszą zatem wszyscy właściciele nieruchomości, których nieruchomości były przedmiotem rozgraniczenia. Skarżący podniósł następnie, że z zawartej w art. 152 kodeksu cywilnego (dalej: k.c.) regulacji stanowiącej, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, wynika zasada, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają nie tylko obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych, ale również ponoszenia kosztów rozgraniczenia ich nieruchomości. Tym samym przeprowadzenie rozgraniczenia zakończonego wydaniem decyzji Wójta Gminy K. aktualizowało obowiązek organu rozliczenia kosztów tego postępowania pomiędzy stronami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest uchylenie postanowienia pierwszoinstancyjnego nakładającego na skarżącego R. G. obowiązek uiszczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego i umorzenie postepowania w tym zakresie, uzasadnione przez organ odwoławczy brakiem podstawy prawnej do wydania tego rozstrzygnięcia. Na wstępie należy podkreślić, że rozgraniczenie nieruchomości, unormowane w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1520 ze zm.) oraz w ustawie Kodeks cywilny, obejmuje, co do zasady, dwa stadia postępowania: administracyjne i sądowe. W postępowaniu administracyjnym czynności rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta. Rozgraniczenie kończy się na etapie postępowania administracyjnego, gdy zainteresowani właściciele zawrą ugodę, albo gdy organ prowadzący postępowanie wyda decyzję w sprawie. W myśl art. 33 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie przekazania sprawy sądowi. Zgłoszenie żądania przekazania sprawy sądowi wyłącza możliwość uprawomocnienia się decyzji o rozgraniczeniu i inicjuje postępowanie sądowe. Jeżeli zaś strony nie wniosły żądania przekazania sprawy sądowi, decyzja o rozgraniczeniu staje się decyzją ostateczną i prawomocną (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 1998 r. sygn. akt II SA 1407/97, LEX nr 41282). Okoliczność, że postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach: administracyjnym i sądowym, nie zmienia faktu, że sama instytucja prawna rozgraniczenia nieruchomości, choć została uregulowana kompleksowo w dwóch różnych ustawach, stanowi jedną całość. Rozgraniczenie nieruchomości jest dokonywane w postępowaniu administracyjnym według tych samych kryteriów i zasad, co rozgraniczenie nieruchomości, do którego dochodzi w postępowaniu cywilnym. W postępowaniu administracyjnym stosuje się zatem odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego, a w postępowaniu cywilnym - unormowania zawarte w Prawie geodezyjnym i kartograficznym. Wniosek ten znajduje potwierdzenie w analizie porównawczej art. 152 i 153 k.c. oraz art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego (tak uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06, ONSAiWSA 2007/2/26, Prok.i Pr.-wkł. 2007/3/38). Jeżeli w postępowaniu administracyjnym nie dojdzie do zawarcia ugody i nie ma podstaw do rozgraniczenia w drodze decyzji, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje organowi prowadzącemu postępowanie, który umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Oznacza to, że postępowanie administracyjne ogranicza się do przygotowania wstępnego materiału dowodowego dla sądu. Konsekwentnie więc należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 k.c., stanowiąca, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel sąsiedniej nieruchomości jest stroną nawet wówczas, gdy nie kwestionuje przebiegu granic. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży bowiem w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Powołany wyżej art. 152 k.c. stanowi zatem podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia także wówczas, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Należy przy tym mieć na względzie, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wykładnia gramatyczna tego przepisu skłania do wniosku, że ustala on zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony) a organ administracji. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony; w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 k.c. (wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2000 r., II SA/Gd 2016/98, Palestra 2001, nr 7-8, s. 206). Koszty rozgraniczenia obejmują wynagrodzenie geodety, wydatki poniesione na sporządzenie map i innych dokumentów oraz znaków granicznych, a także na przeprowadzenie dowodów w toku postępowania. Do tych kosztów natomiast nie można zaliczyć innych kosztów poniesionych przez stronę z jej wyboru (na przykład kosztów zastępstwa procesowego), które nie są kosztami rozgraniczenia. Geodeta wykonuje czynności ustalenia przebiegu granic w postępowaniu rozgraniczeniowym, z tym że w myśl art. 31 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, jest to geodeta upoważniony przez organ. Geodeta dokonujący ustalenia przebiegu granic w postępowaniu rozgraniczeniowym nie jest podmiotem działającym na "prywatne" zlecenie stron postępowania rozgraniczeniowego. Z tego też względu, w postępowaniu administracyjnym w zakresie rozgraniczenia nieruchomości strony nie mogą zawierać odrębnych umów czy zlecać osobom trzecim czynności przypisanych organowi (wyznaczenie uprawnionego geodety). W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne dotyczyło rozgraniczenia pomiędzy działką nr [...] położoną w miejscowości R., stanowiącą własność R. G. i działką nr [...], będącą własnością D. G., J. K., M. W. i R. W.. W trakcie postępowania rozgraniczeniowego toczącego się przed Wójtem Gminy K. organ ten udzielił upoważnienia uprawnionemu geodecie do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...], położonymi w miejscowości R. (postanowienie z dnia [...] września 2014 r. - k. 12 akt adm.). Geodeta przedstawił organowi dokumentację geodezyjną wraz z operatem technicznym rozgraniczenia z dnia [...] czerwca 2015 r. Wynagrodzenie geodety w kwocie [...]zł zostało uiszczone przez R. G. na podstawie rachunku z dnia [...] września 2015 r. (k. 45 akt adm.). Postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia działek o numerach: [...] zostało zakończone decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] września 2015 r. zatwierdzającą przebieg granic pomiędzy tymi działkami. Następnie, postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. Wójt Gminy K. ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego zakończonego decyzją własną z dnia [...] września 2015 r., znak: [...] na kwotę [...]zł, obciążając nimi w całości wnioskodawcę — R. G.. R. G. wniósł zażalenie na to postanowienie, które organ drugiej instancji winien był rozpoznać. Tymczasem kolegium, uchylając zaskarżone postanowienie, nie wydało merytorycznego rozstrzygnięcia, ale umorzyło postępowanie w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego z powodu braku podstawy prawnej do wydania tego rozstrzygnięcia. Wbrew stanowisku kolegium, podstawa prawna ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego istnieje – stanowi ją art. 262 § 1 k.p.a. w związku z art. 152 k.c. Z tego względu nie sposób podzielić zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia poglądu, według którego prawidłowym rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie winna być odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Uznając, że brak jest podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie rozdzielenia kosztów pomiędzy stronami postępowania rozgraniczeniowego, organ drugiej instancji naruszył dyspozycję art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, a także normę art. 262 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Błędnie ponadto uznał, że w sprawie zaistniała podstawa do odmowy wszczęcia postępowania przez organ pierwszej instancji w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Powyższe obligowało do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.). Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania sądowego zastało wydane na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie, organ drugiej instancji uwzględni powyższe uwagi i rozpozna zażalenie R. G. na postanowienie Wójta Gminy K. z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonych w miejscowości R., oznaczonych jako działki: nr [...] Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł, jak w sentencji.