II SA/Lu 325/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi W. M. i M. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję ją decyzję Starosty z dnia [...] r., nr [...], obie w części dotyczącej nieruchomości nr 8100/1; II. w pozostałej części skargę oddala; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących W. M. i M. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] października 2008 r. znak: [...] orzekającą o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w Ł. przy ul. P., oznaczonej nr [...] o pow. 95 m2, wchodzącej obecnie w skład działki nr 8095/1 oraz nr [...] o pow. 777 m2, której w ewidencji gruntów miasta Ł. odpowiada działka oznaczona nr [...], będąca w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł.. Naczelnik Miasta Ł. decyzją z dnia [...] września 1978 r. (znak: [...]), wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. P. 3 o pow. 872 m2 – działki nr [...] oraz [...], stanowiących własność L. i W. M. Powyższe wywłaszczenie nastąpiło pod budowę osiedla mieszkaniowego "S. II", zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę wydaną przez Naczelnika Powiatu w Ł. w dniu [...] października 1974 r. (znak: [...]). Właściciele wywłaszczonej nieruchomości wnioskiem z dnia 20 listopada 2002 r. zwrócili się o jej zwrot. W toku postępowania organy administracji ustaliły, że wywłaszczona działka nr [...] o pow. 95 m2 weszła w skład działki nr [...], która zajęta jest pod drogę publiczną, a w myśl przepisu art. 2a ust 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) droga publiczna nie może przejść na własność innego podmiotu niż właściwy zarządca drogi i musi służyć wyłącznie celom publicznym. Na przedmiotowej działce znajduje się: trawnik przylegający do działki nr [...] będącej własnością wnioskodawców, chodnik z kostki brukowej, trawnik pomiędzy chodnikiem a krawędzią jezdni, na którym znajduje się 1 drzewo oraz znak drogowy, wjazd do bramy wjazdowej na posesję wnioskodawców, 2 studzienki kanalizacyjno-burzowe oraz studzienka telefoniczna (powyższe ustalono w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 22 sierpnia 2003 r.). Druga wywłaszczona działka nr [...] o pow. 777 m2 obecnie wchodzi w skład ewidencyjnej działki nr 8095/58, która zgodnie z odpisem z księgi wieczystej KW Nr [...], stanowi przedmiot wieczystego użytkowania Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł., właściciela pobudowanego na tym terenie budynku. Z oględzin przeprowadzonych w dniu 19 marca 2008 r. wynika, że przedmiotowy grunt jest w całości zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia. Znajduje się na nim: budynek mieszkalny wielorodzinny 5 kondygnacyjny, alejka z kostki brukowej biegnąca od budynku do ul. P., śmietnik, lampa oświetleniowa, 2 ławki, trawnik na którym rośnie 1 drzewo, przy bloku rosną 2 iglaki oraz kwietniki. Północna część działki zajęta jest pod trawnik i chodniki. Ponadto na działce znajdują się 2 studzienki kanalizacyjno-sanitarne i 1 studzienka telefoniczna. Działka ta graniczy poprzez płot z siatki metalowej z nieruchomością wnioskodawców. Ze znajdującego się w aktach sprawy planu szczegółowego zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego "S. II" zatwierdzonego decyzją Naczelnika Powiatu w Ł. z dnia [...] października 1974 r. (znak: [...]) można wywnioskować iż wywłaszczona działka nr [...] została w całości zagospodarowana zgodnie z tym planem, wobec czego nie zachodzą przesłanki, wynikające z art. 137, do orzeczenia o zwrocie nieruchomości na rzecz byłych właścicieli. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący zarzucili, że decyzja wywłaszczeniowa jest nieważna ponieważ przy jej wydawaniu popełniono szereg faktów rażącego naruszenia prawa tak pod względem wywłaszczenia jak i odszkodowania. Podnieśli, że wywłaszczenie zostało dokonane bez ich wiedzy i zgody. Na obecnym etapie skarżący nadal podtrzymują chęć odzyskania nieruchomości po ustaleniu z organami administracji szczegółów jej zwrotu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda potrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie natomiast z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji, w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd uznał, że w części dotyczącej działki nr [...] została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 – dalej k.p.a.) , a naruszenie to mogło mieć w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 – dalej u.g.n.), przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy, dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), czyli zarówno na podstawie umowy cywilnoprawnej jak i decyzji administracyjnej (art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.). Stosownie do treści przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, gdy według przepisu art. 137 u.g.n. stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu względnie w umowie, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna bądź umowa została wykonana upłynęło 7 lat i nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo upłynęło 10 lat i cel ten nie został zrealizowany (art. 137 u.g.n.) (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2000 r., sygn. akt I SA 1650/99, Baza orzeczeń LEX nr 54429). W postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 § 3 w związku z art. 216 u.g.n. zadaniem organów administracji jest zrekonstruowanie celu nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości i ustalenie, czy nieruchomość stała się zbędna z punktu widzenia realizacji tego celu. W przedmiotowej sprawie cel przejęcia nieruchomości określony został w decyzji wywłaszczeniowej z [...] września 1978 r. jako "budowa osiedla mieszkaniowego spółdzielczego, na który został opracowany plan realizacyjny zabudowy zatwierdzony decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1973 r. wydaną przez b. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. Wydział Budownictwa i Architektury". Organy administracji, rozpatrując wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów dotyczących budowy Osiedla S. II tj. karty gwarancyjnej Nr 1/80, protokołu przekazania – przyjęcia do eksploatacji inwestycji z dnia [...] sierpnia 1985 r. czy rozliczenia kredytowego inwestycji, stwierdziły, iż działka nr [...] w całości została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a inwestycja została zakończona w 1985 r. tj. przed terminem określonym w art. 137 ust. 1 u.g.n. Natomiast działka nr [...], która obecnie stanowi część drogi publicznej (chodnik i pas zieleni), jak wynika z planu szczegółowego zagospodarowania osiedla mieszkaniowego również została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Ponadto organy wskazały, że działka ta, jako część drogi publicznej ul. P., nie może być własnością osoby fizycznej, lecz w świetle ustawy o drogach publicznych (art. 2 ust. 2) winna stanowić własność zarządcy drogi - Miasta Ł. oraz służyć wyłącznie celowi publicznemu. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko organu II instancji w odniesieniu co ustaleń względem działki o nr [...] o pow. 777 m2, stanowiącej obecnie własność Miasta Ł., będącej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł., która jest właścicielem pobudowanych na tym terenie budynków. Stan faktyczny ujawniony na podstawie zebranych w sprawie dokumentów nie budzi wątpliwości. Cel wywłaszczenia został zrealizowany w przepisowym terminie wobec czego nie zachodzą przesłanki uprawniające organy administracji do orzeczenia o zwrocie poprzednim właścicielom nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z przytoczonych przepisów wynika, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego organ ma obowiązek rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co z kolei oznacza, że musi wziąć pod uwagę wszystkie bez wyjątku dowody przeprowadzone w postępowaniu oraz uwzględnić wszystkie bez wyjątku okoliczności towarzyszące przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Organ rozpatrując materiał dowodowy, nie może pominąć żadnego dowodu. Pominięcie jakiegokolwiek dowodu może nasuwać wątpliwości co do zgodności z rzeczywistością ustalonego stanu faktycznego oraz może wzbudzić wątpliwości co do trafności oceny innych dowodów. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) Zarówno w nauce jak i praktyce orzeczniczej podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów winna być dokonana zgodne z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Na gruncie natomiast art. 107 § 3 k.p.a. cały proces ustalania faktów oraz motywy uwzględnienia lub nieuwzględnienia poszczególnych dowodów, powinny być wyczerpująco wskazane w uzasadnieniu decyzji. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję w części dotyczącej działki o nr [...], w ocenie Sądu, naruszył powyższą zasadę albowiem rozstrzygając sprawę w zasadzie ograniczył się jedynie do kontroli postępowania organu I instancji, nie dokonał natomiast żadnych własnych ustaleń oraz nie ustosunkował się do wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Ocena organu administracji ogranicza się jedynie do wskazania, że wywłaszczona nieruchomość stanowi obecnie część drogi publicznej, a zatem w myśl przepisu art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie może przejść na własność innego podmiotu niż właściwy zarządca drogi. Jakkolwiek Sąd podziela dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym również Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, co do niedopuszczalności orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych (wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., I OSK 361/08, LEX nr 516045) to argumentację tę należy odnieść do drogi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, gdzie w art. 4 pkt 1 i 2 zdefiniowano drogę jako budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, tj. w wydzielonym liniami granicznymi gruncie wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Mając powyższe na uwadze, decyzja odmawiająca zwrotu części działki zajętej bezpośrednio pod jezdnię, jak i zajętej pod przyległy do takiej jezdni chodnik stanowiący urządzenie związane z obsługą ruchu, również nie budzi wątpliwości. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dla weryfikacji twierdzeń organu o odmowie zwrotu nieruchomości nie wystarczy ustalenie, że wywłaszczona nieruchomość stanowi obecnie część drogi publicznej ul. P. i jako taka nie może stanowić własności osoby fizycznej. Podnieść bowiem należy, że z decyzji wydanej przez Naczelnego Dyrektora Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w S. wydanej z upoważnienia Wojewody nr [...] zatwierdzającej aneks do planu szczegółowego zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego S. II w Ł. wynika iż "na długości działki wydzielonej od strony ul. P. zaprojektowano pas szerokości 3 m (krawężnik jezdni – ogrodzenie) w celu zachowania ciągu pieszego biegnącego wzdłuż ul. P.. Chodnik na długości działki wykonać szer. 2,25 m". Organy administracji nie odniosły się w ogóle do treści powyższego dokumentu. W toku postępowania administracyjnego pominięto również opinię geodezyjno-prawną z dnia 12 marca 2009 r. sporządzoną przez geodetę uprawnionego –na zamówienie Powiatu dotyczącą nieruchomości położonej w Ł. przy ul. P. oznaczonej w ewid. Nr [...] w zakresie w jakim ukazuje ona na mapie ewidencyjnej gruntów i budynków granice wywłaszczonej działki o nr [...]. Na mapie wyraźnie zobaczyć można, że na wysokości działki należącej do małż M. (nr [...]) znajduje się wcięcie. Zwrotu tego pasa gruntu żądali. małż. M. we wniosku skierowanym do Starosty Powiatowego w Ł., dotyczącym "częściowego zwrotu nieruchomości [...] 30 m 2 – pas zieleni przylegający do chodnika", biegnący wzdłuż działki nr [...]. Żadna inna działka położona przy ul. P. w tej samej linii co nieruchomość skarżących: [...], [...], [...]), a także działka [...] (uprzednio o nr [...] wywłaszczona decyzją z dnia [...] września 1978 r.) nie posiadają takiego wcięcia. Oznacza to zdaniem składu orzekającego, że powyższy pas nie jest częścią ciągu biegnącego wzdłuż ul. P.. Organy administracji nie ustaliły jednoznacznie, jaka część nieruchomości zajęta jest pod drogę publiczną. Nie podniosły również żadnych okoliczności które wskazywałyby, że pas określony powyżej nie stał się zbędny z punktu widzenia realizacji celu jakim była budowa osiedla mieszkaniowego "S. II", czym naruszyły wymogi art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego. Dopiero w przypadku ustalenia powyższych faktów będzie można jednoznacznie ustalić czy pas stanowi część drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i jako taki, może zostać uznany za wykorzystany zgodnie z celem publicznym, stosownie do przepisów ustawy obowiązującej w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji zobligowany jest dokonać oceny materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy z uwzględnieniem oceny zawartej w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] października 2008 r. nr [...], obie w części dotyczącej nieruchomości nr [...]. W pozostałej części na podstawie art. 151 cytowanej ustawy skargę oddalił. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na mocy art. 200 tej ustawy.