II SA/Lu 326/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia WSA Robert Hałabis, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi H. Ł. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oraz odmowy wydania nakazu rozbiórki oddala skargę. Decyzją z dnia 7 lutego 2014 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpatrzeniu odwołania H. Ł. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 6 listopada 2013 r., znak: [...], nakładającej na A. i T. Ś. obowiązek wykonania ściany oddzielenia pożarowego (wyprowadzenia ściany o grubości 25 cm ponad pokrycie dachu na wysokość 30 cm), na zachodniej ścianie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...]/3 położonej w R. oraz odmawiającej wydania im nakazu rozbiórki tego budynku – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wskazana decyzja organu odwoławczego zapadła w następujących okolicznościach sprawy: W piśmie z dnia 6 lipca 2010 r. H. Ł. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o interwencję w sprawie wybudowanego bez pozwolenia na budowę budynku położonego na działce nr [...]/3 w miejscowości Rogoźno, stanowiącej własność T. Ś. Zaznaczając, że budynek usytuowany w granicy z jej działką, oznaczoną nr [...]/1, jest obecnie podwyższany i przygotowany do zmiany dachu, wniosła o jego rozbiórkę. W związku z przeprowadzonymi w dniach 25 sierpnia 2010 r. i 17 maja 2011 r. oględzinami budynku, postanowieniem z dnia 7 lipca 2011 r., znak: [...], organ pierwszej instancji nałożył na inwestorów – A. i T. Ś., obowiązek przedstawienia – w terminie do dnia 30 września 2011 r. – inwentaryzacji budowlanej wykonanych po dniu 1 czerwca 2010 r. robót remontowych, konstrukcyjnych, instalacyjnych i wykończeniowych z dokładnym określeniem zakresu tych robót oraz oceną techniczną jakości ich wykonania i wskazaniem ewentualnych robót niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami, przy uwzględnieniu zamierzonego sposobu jego użytkowania. Po złożeniu inwentaryzacji decyzją z dnia 22 listopada 2011 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.; dalej także: ustawa Prawo budowlane), organ pierwszej instancji odmówił nakazania rozbiórki budynku gospodarczego położonego na działce nr [...]/3 w miejscowości Rogoźno oraz nałożył na inwestorów obowiązek wykonania ściany oddzielenia pożarowego (wyprowadzenia ściany o grubości 25 cm ponad pokrycie dachu na wysokość 30 cm) na jego zachodniej ścianie przy granicy z działkami nr [...]/1 i [...]/1. Decyzją z dnia 27 stycznia 2012 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił powyższą decyzję organu pierwszej instancji, a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania temu organowi, wskazując na konieczność określenia terminu wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 29 lutego 2012 r., znak: [...], ponownie odmówił nakazania rozbiórki budynku i nałożył na inwestorów obowiązek wykonania opisanej wyżej ściany oddzielenia przeciwpożarowego – w terminie do dnia 30 czerwca 2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał tę decyzję w mocy decyzją z dnia 23 kwietnia 2012 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi H. Ł. na wskazaną decyzję organu odwoławczego z dnia 23 kwietnia 2012 r., wyrokiem z dnia 16 października 2012 r., wydanym z sprawie o sygn. akt II SA/Lu 550/12, uchylił decyzje organów obu instancji, z powodu niewyjaśnienia przez te organy wszystkich istotnych okoliczności w sprawie oraz nie odniesienia się do zarzutów podniesionych przez skarżącą. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania organ pierwszej instancji przeprowadził dowód z przesłuchania świadków wskazanych przez strony postępowania oraz zapoznał się z opinią techniczną sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego na zlecenie inwestorów, a następnie decyzją z dnia 11 czerwca 2013 r., znak: [...], nałożył na A. i T. Ś. obowiązek wykonania – w terminie do 31 grudnia 2013 r. – ściany oddzielenia pożarowego na zachodniej ścianie wspomnianego budynku gospodarczego oraz odmówił wydania właścicielom budynku decyzji nakazującej dokonanie jego rozbiórki. Po rozpatrzeniu odwołania H. Ł., organ drugiej instancji, decyzją z dnia 9 sierpnia 2013 r., znak: [...], uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Organ odwoławczy podkreślił, że organ pierwszej instancji nie wykonał wiążących wskazań co do prowadzenia postępowania zawartych w uzasadnieniu opisanego wyżej wyroku WSA w Lublinie. Rozpoznając po raz kolejny sprawę, organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu 10 września 2013 r. oględziny nieruchomości, na której znajduje się wspomniany budynek i stwierdził, że przedmiotowy budynek od czasu jego budowy nie był rozbudowywany. Organ ustalił, że w trakcie prowadzenia robót remontowych wykonano nowy dach, nie zmieniając jego spadku, zaś ze względu na zastosowanie elementów konstrukcyjnych więźby dachowej o większym przekroju, wysokość budynku mogła się zwiększyć o około 8-10 cm. W związku z powyższym wykonane przez inwestorów roboty budowlane polegające na zmianie konstrukcji dachu należało uznać za przebudowę, do której legalizacji zastosowanie winien mieć zastosowanie art. 51 Prawa budowlanego, a nie art. 48 tej ustawy. W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 6 listopada 2013 r., znak: [...], nałożył na inwestorów obowiązek wykonania – w terminie do 30 kwietnia 2014 r. – ściany oddzielenia przeciwpożarowego, polegający na wyprowadzeniu ściany o grubości 25 cm ponad pokrycie dachu na wysokość 30 cm, na zachodniej ścianie wspomnianego budynku gospodarczego. Organ określił w sentencji położenie tego budynku, wskazując, że jest on usytuowany w północno-zachodnim narożniku działki, to jest przy granicy działek nr [...]/1 i [...]/1 oraz, że jest oznaczony numerem "1" na rysunku 1-01 zawartym w znajdującej się w aktach administracyjnych "Opinii technicznej". Jednocześnie organ pierwszej instancji odmówił nakazania właścicielom budynku rozbiórki omawianego budynku. Odwołanie od tej decyzji złożyła H. Ł., wskazując, że nie zgadza się z tą decyzją. Decyzją z dnia 7 lutego 2014 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 6 listopada 2013 r., podzielając w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu tej decyzji. Organ drugiej instancji podkreślił, że materiał zgromadzony w aktach sprawy potwierdza, że przedmiotowy budynek nie został rozbudowany. Zasadnie więc organ pierwszej instancji ocenił, iż w wyniku wykonanych samowolnie robót budowlanych, nie nastąpiła zmiana charakterystycznych parametrów budynku, a tylko zmiana parametrów użytkowych, którą należy uznać za przebudowę. Przebudowa zaś nie może być – w świetle art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego – uznana za budowę. Z tego względu, trafnie stwierdził PINB, że w przypadku samowolnej realizacji opisanych robót budowlanych zastosowanie miał tryb przewidziany w art. 51 tej ustawy. Skargę do Sądu na powyższą decyzję organu odwoławczego złożyła H. Ł., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. art. 7, 77 i 80 K.p.a., a także art. art. 28 i 29 w związku z art. 3 pkt 7a i 8 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, że roboty wykonane przez inwestorów stanowiły remont, podczas gdy dowody znajdujące się w aktach sprawy potwierdzają, iż inwestorzy dokonali rozbudowy budynku gospodarczego z jednoczesną zmianą jego przeznaczenia na garaż, co wymagało pozwolenia na budowę; - art. 138 § 2 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Należy podkreślić, że zgromadzenie i ocena materiału dowodowego w celu rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej należy do organów administracyjnych orzekających w tej sprawie. Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), powołane są do kontroli legalności decyzji i innych aktów administracyjnych wydawanych przez organy administracji i nie mogą zastępować tych organów w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Kontrola Sądu, orzekającego w niniejszej sprawie, ogranicza się do zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz innych decyzji i aktów administracyjnych wydanych w granicach tej sprawy. Kontrola ta obejmuje zwłaszcza sprawdzenie, czy zebrany przez organy administracji materiał dowodowy jest kompletny, to jest wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy oraz zbadanie, czy ocena tego materiału dowodowego, dokonana przez organy administracji, mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, organy nadzoru budowlanego zabrały w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, zaś dokonana przez te organy ocena zgromadzonych dowodów nie nosi cech dowolności. Organy administracji obu instancji spełniły więc wymogi określone w art. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., a organ odwoławczy również wymogi z art. 136 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie zarówno organy administracji publicznej, jak i Sąd związani są, stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Lublinie z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 550/12. Sąd uchylając tym wyrokiem wydane uprzednio w sprawie decyzje organów nadzoru budowlanego stwierdził, że organy te nie odniosły się do podnoszonego przez skarżącą zarzutu, iż inwestorzy dokonali samowolnej nadbudowy budynku o około 20 cm (3 warstwy cegieł). Sąd podkreślił, że w sytuacji gdyby inwestor zgłosił wykonanie remontu obiektu, a wykonał rozbudowę, nadbudowę lub odbudowę budynku wymagającą pozwolenia na budowę, to dopuściłby się samowoli budowlanej podlegającej ocenie na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Sądu, organy administracji nie ustaliły, czy opisane wyżej trzy warstwy cegły były elementem ściany pierwotnej, czy też zostały wykonane podczas prowadzonych robót budowlanych związanych ze zmianą konstrukcji dachu. Sąd zwrócił również uwagę na konieczność przeprowadzenia oględzin nieruchomości, na której znajduje się wskazany obiekt budowlany. Z ustaleń organów administracji wynika, że omawiany budynek gospodarczy murowany z cegły silikatowej znajduje się w zachodniej granicy działki, pomiędzy budynkiem gospodarczym (pierwotnie użytkowanym jako mieszkalny), usytuowanym od strony południowej i budynkiem stodoły, zlokalizowanej przy północnej ścianie przedmiotowego budynku. Został on wybudowany w latach siedemdziesiątych XX wieku. Ustalając tę okoliczność organy oparły się między innymi na przedłożonej przez inwestorów kserokopii mapy sytuacyjnej z 1970 r., na której numerem 7 oznaczono budynek o lokalizacji i wymiarach odpowiadających wskazanemu budynkowi. Zgodność lokalizacji tego budynku, jak wskazały organy, potwierdza opinia zespołu urbanistów umieszczona na mapie i zeznania świadków. W ich ocenie kserokopia mapy z 1970 r. oraz zdjęcia zamieszczone w opinii technicznej potwierdzają, ze opisany budynek – od czasu jego budowy – nie był rozbudowywany. Podkreślić należy, że skarżąca kwestionując datę sporządzenia wskazanej wyżej mapy, nie wykazała, by dokument ten został sfałszowany. Samo twierdzenie skarżącej, będącej przeciwniczką procesową inwestorów, iż mapa ta nie może zostać uznana za dowód w sprawie, gdyż jej oryginalność nie została przez nikogo potwierdzona, zaś widniejąca na niej data została "dopisana długopisem jedynie w odniesieniu do postanowienia, do którego miała być dołączona", nie upoważniało organów administracji do tego, by dokumentowi temu odmówić wiarygodności, zwłaszcza, że prawidłowość danych wynikających z tej mapy potwierdziły inne dowody dopuszczone przez organy w toku postępowania w sprawie. Odnosząc się do zastrzeżeń skarżącej organy obu instancji stwierdziły, że część muru, stanowiąca fragment ściany zachodniej omawianego budynku, wykonana od góry z trzech warstw cegły czerwonej istniała wcześniej jako zwieńczenie ściany nośnej, stanowiąc warstwę osłonową dla drewnianych elementów konstrukcyjnych więźby dachowej. Zdaniem organów, oględziny ściany zachodniej od strony działki skarżącej nie dają podstaw do uznania, by ta ściana była podwyższona, w szczególności wygląd spoin, cegieł białych i czerwonych świadczy o tym, że ściana wykonana została w tym samym czasie. W szczególności, jak wskazały organy, niekwestionowanym jest, że budynek będący przedmiotem postępowania sięgał swoją wysokością do krawędzi połaci dachu budynku sąsiedniego. Na zdjęciach nr 4 i 6, stanowiących załącznik do protokołu oględzin z dnia 10 września 2013 r., widoczna jest spoina obrazująca zarys ściany szczytowej budynku na sąsiedniej działce, istniejącej przed dokonaną nadbudową. Przedłużenie tej spoiny sięga górnej części ściany omawianego budynku, wykonanej z cegieł czerwonych, co potwierdza, że taka była wcześniej wysokość tego budynku. Skarżąca nie wskazała żadnych okoliczności dyskwalifikujących ocenę dowodów dokonaną przez organy. Zgodnie z art. 75 K.p.a. dowodem może być wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem, a może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Z tej przyczyny nie można z założenia, jak zdaje się czynić to skarżąca, wykluczać dowodu z fotografii części wspomnianego obiektu wykonanej przez osoby trzecie, dlatego, że nie została ona wykonana przez pracowników organów nadzoru budowlanego. Wykonując wiążące zalecenia Sądu, organy stwierdziły również, że w trakcie prowadzenia robót budowlanych inwestorzy wykonali nowy dach, nie zmieniając jego spadku. W ocenie organów, ze względu na zastosowanie elementów konstrukcyjnych więźby dachowej o większym przekroju, wysokość budynku mogła się zwiększyć o około 8-10 cm. W związku z powyższym zmiana konstrukcji dachu, a zatem zrealizowane przez inwestorów roboty budowlane należało zakwalifikować jako przebudowę obiektu budowlanego. Oceniając wyjaśnienia inwestora T. Ś. z dnia 17 maja 2011 r. dotyczących istnienia otworów zabudowanych bramami drewnianymi dwuskrzydłowymi, organy uznały, iż zawarte w tych wyjaśnieniach stwierdzenie, że wspomniane otwory zlokalizowane były "od strony północnej" należy traktować jako potwierdzenie ich usytuowania "w części północnej ściany wschodniej" opisanego budynku, zaś wyjaśnienie, iż "od strony południowej" osadzone były drzwi i okno, należy traktować jako potwierdzenie faktu osadzenia tychże elementów obiektu "w części południowej ściany wschodniej". Taka lokalizacja okien i drzwi, jak podkreślił organ, została potwierdzona przez świadków przesłuchanych w toku postępowania. Prawidłowo więc organy przyjęły, że nie nastąpiła rozbudowa budynku wspomnianego budynku. Tym samym, zasadnie organy te prowadziły postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie w oparciu o przepis art. 51 Prawa ustawy Prawo budowlane, nie zaś art. 48 tej ustawy. Niezasadne są również pozostałe zarzuty skarżącej. Wskazać należy, że przedmiot postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie nie obejmował zbadania kwestii ewentualnej zmiany sposobu użytkowania omawianego obiektu. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 P.p.s.a.