II SA/Lu 329/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi E. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu 2; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. N. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]. Prezydent Miasta L. odmówił przyznania E. N. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje 1 ) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei według art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organ zaznaczył, że wprawdzie Orzeczeniem Miejskiego [...] w L. z dnia [...]. zaliczono matkę wnioskodawczyni, U. N., do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak według jego pkt IV nie można ustalić daty powstania niepełnosprawności. Natomiast w pkt V w/w orzeczenia ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od - [...]., a więc po ukończeniu przez nią 25 roku życia. Stąd też organ uznał, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Po rozpoznaniu odwołania E. N. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]. uchyliło powyższą decyzję w całości, odmówiło przyznania świadczenia za okres od dnia [...] grudnia 2016r. do dnia [...] listopada 2018r . i przyznało świadczenie od dnia [...] grudnia 2018r. bezterminowo, w okresie od [...] grudnia 2018r. do [...] grudnia 2018r. w kwocie [...]zł pomniejszone o kwotę wypłaconego zasiłku dla opiekuna w wysokości [...] zł, w okresie od [...] stycznia 2019r. do dnia [...] lutego 2019r. w kwocie [...]zł miesięcznie pomniejszone o kwotę wypłaconego zasiłku dla opiekuna w kwocie [...]zł i od dnia [...] marca 2019r. w kwocie [...]zł miesięcznie. Zdaniem organu odwoławczego nie budzi wątpliwości, że odwołująca spełnia przesłanki art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazano, że art. 17 b ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U z 2014 r., poz. 1443) orzekł o jego niezgodności w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Organ przypomniał, że z uwagi na treść orzeczenia ocena spełnienia warunków niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy zatem dokonywać z pominięciem kryterium, o jakim mowa w tym przepisie. Legitymowanie się przez U. N. orzeczeniem zaliczającym ją na stałe do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, przy ustaleniu w pkt IV orzeczenia, że nie da się ustalić kiedy ona powstała, nie może stanowić przesłanki negatywnej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Odmawiając natomiast przyznania świadczenia za okres od [...] grudnia 2016r. do dnia [...] listopada 2018r. organ wskazał na przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, stosownie do którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W świetle art. 27 ust. 5 ww. ustawy, w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3 ) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Organ zaznaczył, że decyzją z dnia [...] r. stronie przyznano zasiłek dla opiekuna na okres od [...] lipca 2013 r. do odwołania. Powyższy przepis wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2016 r., zatem w dniu złożenia wniosku odwołująca mogła dokonać wyboru przysługującego jej świadczenia. Dopiero decyzją z dnia [...] r. organ uchylił od dnia [...] r. pkt 2 wspomnianej decyzji. W tej sytuacji dopiero od dnia 1 marca 2019 r. odpadła formalna przeszkoda uniemożliwiająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem strony, według której złożony [...] grudnia 2016 r., wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oznacza rezygnację z zasiłku dla opiekuna. Zdaniem organu tok postępowania wskazuje, że jednak brak było jej zgody, reprezentowanej przez fachowego pełnomocnika, na uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, tak więc twierdzenie, że złożenie wniosku w dniu 14 grudnia 2016 r. było równoznaczne z rezygnacją z zasiłku dla opiekuna nie ma oparcia w materiale dowodowym sprawy. W sposób skuteczny E. N. zrezygnowała z zasiłku dla opiekuna w oświadczeniu zawartym w piśmie z dnia 21 grudnia 2018 r., które wpłynęło do organu w dniu 27 grudnia 2018 r. i wobec utraty prawa do zasiłku dla opiekuna zaistniały przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Dlatego też w sytuacji braku prawa do zasiłku dla opiekuna, Kolegium uznało za właściwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] grudnia 2018 r. do [...] lutego 2019 r., w wysokości wynikającej z potrącenia kwot wypłaconego w tym okresie zasiłku dla opiekuna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. N. za wadliwe uznała rozstrzygniecie w części odmowy przyznania świadczenia za okres od [...] grudnia 2016 r. do [...] listopada 2018 r. Zdaniem skarżącej nie budzi wątpliwości, że jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką U. N.. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie istnieje spójne stanowisko dotyczące interpretowania i stosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz.U. poz. 1443), którym orzeczono o niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zwróciła uwagę, że stosownie do art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustała się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Z wnioskiem o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła w dniu 12 grudnia 2016 r. Organ nie wezwał jej do uzupełnienia dokumentów bądź oświadczeń, uznać więc należy, że wniosek był pełny i złożony prawidłowo. Od tej daty powinno zatem zostać przyznane świadczenie. W jej ocenie składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dokonała wyboru świadczenia i wyraziła wolę, by było jej ono wypłacane. Zostało to potwierdzone pismem skierowanym do organu pierwszej instancji w dniu 24 listopada 2017 r., w którym jeszcze raz potwierdziła chęć otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego. Za nieuprawnioną i naruszającą art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa uznała skarżąca odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie zasiłku dla opiekuna, który w chwili złożenia wniosku stanowił jej jedyne źródło utrzymania, z którego nie była ona w stanie zaspokoić swoich nawet podstawowych potrzeb. Złożenie oświadczenia o rezygnacji z niego spowodowałoby utratę nawet tak małego dochodu. Wobec tego oraz biorąc pod uwagę długość procedowania w rozpoznaniu wniosku (choćby na przykładnie niniejszego postępowania) nie można od niej wymagać, by pozostawała bez środków do życia przez tak długi okres. Skarżąca odwołała się w tej mierze do orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rzeczywiście stosownie do art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U z 2018r. poz. 2220) w razie zbiegu uprawnień do wskazanych w nim świadczeń przysługuje jedno z nich wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Niedopuszczalne jest zatem jednoczesne otrzymywanie zarówno świadczenia pielęgnacyjnego, jak i świadczenia dla opiekuna. Wątpliwości co do rozumienia tego przepisu nie ma również organ odwoławczy, o czym świadczy treść zaskarżonej decyzji. Rozbieżności dotyczą natomiast daty, od jakiej świadczenie pielęgnacyjne ma być przyznane, co jest związane z ustaleniem, kiedy skarżąca zrezygnowała z zasiłku dla opiekuna. Dopiero wtedy bowiem jest możliwe wydanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (tak NSA w wyrokach z dnia 21 lutego 2018r. I OSK 2758/17 i 14 grudnia 2018r. I OSK 1939/18 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). W tym zaś zakresie stanowiska Kolegium nie sposób podzielić. Rację ma oczywiście organ wskazując, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (OTK ZU 9A/2014, poz. 104; Dz.U. z 2014 r., poz. 1443) w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później, niż w okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd też w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W konsekwencji nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji (tak NSA w wyrokach z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 223/16 i 2 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 2407/16 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Nie ma zatem znaczenia, że organ pierwszej instancji odmówił skarżącej przyznania przedmiotowego świadczenia z uwagi na brak spełnienia warunku, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy, co następnie było poddane krytycznej ocenie przez organ odwoławczy. Złożenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy skarżąca pobierała już zasiłek dla opiekuna, przyznany decyzją wcześniejszą, obligował organ do jego załatwienia w sposób zgodny z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Odmienne stanowisko byłoby uzasadnione wówczas, gdyby z przepisów art. 17 ust. 1b i art. 27 ust. 5 wynikała możliwość ustalenia prawa do kolejnego świadczenia dopiero po złożeniu rezygnacji z pierwszego z nich. W wyroku z dnia 13 lipca 2018r. ( I OSK 253/18 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jednak, że dla zagwarantowania wyboru o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Zdaniem Sądu wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. W ocenie Sądu trudno się zatem dziwić, że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego. Kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 8 i 9 kpa organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. Wprawdzie na gruncie prawa administracyjnego obowiązuje wyprowadzana z przepisów art. 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 104 kpa zasada "jedna sprawa (uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisu prawa) – jedna decyzja" tym niemniej z uwagi na to, że z przepisu prawa wynika, że strona może otrzymywać w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych tylko jedno ze świadczeń wybrane przez nią, to kwestia tego wyboru, a tym samym i rezygnacji z zasiłku dla opiekuna stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość załatwienia rezygnacji z zasiłku dla opiekuna w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Najistotniejszą kwestią powinno być jedynie takie załatwienie sprawy, aby zagwarantować stronie wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić jej należnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki wsparcia. Również w wyroku z dnia 29 kwietnia 2019r. ( I OSK 300/19 opubl. w CBOSA) NSA potwierdził, że nie zachodzi konieczność uprzedniej rezygnacji z przyznanego już świadczenia tj. jeszcze przed rozstrzygnięciem co do drugiego świadczenia objętego zbiegiem o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy. Także w tym wyroku Sąd zaznaczył, że po stronie organu leży podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do różnych świadczeń nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z nich. Nie do zaakceptowania jest w tym świetle sytuacja w której korzystniejsze świadczenie przyznawane jest dopiero po dacie złożenia rezygnacji ze świadczenia dotychczasowego. Warto przy tym zauważyć, że skarżąca mimo wszystko dwukrotnie składała oświadczenia o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego tj. [...] listopada 2017r. i [...] grudnia 2018r. Oświadczenia nie zawierały co prawda wprost stwierdzenia, że rezygnuje z zasiłku dla opiekuna, jednak taki wniosek był oczywisty. W pierwszym przypadku Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...]. uchylił decyzję o uchyleniu decyzji z dnia [...]. o przyznaniu zasiłku dla opiekuna i decyzją z tej samej daty przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od [...] listopada 2017r. Obie te decyzje zostały uchylone przez Kolegium, przy czym w sprawie uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna umorzono postępowanie przed organem I instancji. Konsekwencją drugiego oświadczenia była decyzja Prezydenta Miasta L. z [...]. o uchyleniu od dnia [...]. pkt. 2 decyzji z [...]. i ponowna odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego decyzją z dnia [...]. Złożenie oświadczenia oznaczało jednak, że nie zachodzi już kumulacja świadczeń i należało przyznać świadczenie korzystniejsze dla skarżącej od daty kiedy wykazała, że spełnia przesłanki dla jego uzyskania. Bez wątpienia, co nie było zresztą kwestionowane, przesłanki te istniały już w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na co słusznie zwrócono uwagę w skardze. Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2018r. poz. 1302) należało uchylić pkt.2 zaskarżonej decyzji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 wspomnianej ustawy oraz § 14 ust.1 pkt.1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz. U z 2015r. poz. 1800 ze zmianami ). Stawka minimalna w postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynosi 480 zł.