II SA/Lu 329/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2022 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 25 lutego 2022 r., nr SKO.4004.ŚW/1079/21/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia 25 lutego 2022 r. nr SKO.4004.ŚW/1079/21/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej po rozpatrzeniu odwołania K. G. od decyzji wydanej przez Wójta Gminy [...] z dnia 14 października 2021 r. nr OPS.4912.000058.2021 o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, W. G. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, organ odwoławczy przytoczył treść art. 17 ust.1 i ust. 1b u.ś.r. oraz zwrócił uwagę na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym stwierdzono, że przepis art. 17 ust.1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę na osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności - został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.). Wykładnia wskazana przez Trybunał Konstytucyjny jest jedyną dopuszczalną, zaś każda inna wykładnia będzie wykładnią sprzeczną z Konstytucją RP. Analizując materiał dowodowy obrazujący stan faktyczny sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w sprawie występuje jeszcze inna okoliczność mogąca stanowić odrębną, samodzielną przesłankę braku prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego, a mianowicie okoliczność, że matka skarżącego pozostaje w związku małżeńskim, zaś jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. Powołując się na ugruntowane już stanowisko sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał, że ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art.17 ust. 1 ustawy ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której małżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym miedzy małżonkami relacjom i więzom prawnym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Realizacja tego obowiązku może przybrać formę świadczeń osobistych, sprawowania opieki lub też może mieć wymiar finansowy, sfinansowania osoby, która w miejsce małżonka będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem. Organ odwoławczy stwierdził, że ponieważ ojciec skarżącego nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to z formalnego punktu widzenia może się z tego obowiązku wywiązywać, a zarazem okoliczność ta przesądza, że skarżący nie jest uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że niesporne jest, że jego matka jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności (do dnia 30 września 2023 r.). W złożonej skardze skarżący zarzucił, że Kolegium wydając ww. decyzję naruszyło art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a u.ś.r. przez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się syna, będącego jednocześnie opiekunem faktycznym osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, że opieka ta powinna być sprawowana przez małżonka niepełnosprawnej, który nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy funkcjonalna i celowościowa wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. Ponadto w ocenie skarżącego organ naruszył także art. 7, art. 8, art. 77 par. 1 i art. 80 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania. Według strony skarżącej wykładnia językowa art. 17 ust. 1a u.ś.r. dokonana przez organ II instancji prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej , w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Skarżący, który jest synem niepełnosprawnej W. G. zrezygnował z pracy w gospodarstwie rolnym i opiekuje się chorą matką. Natomiast małżonek niepełnosprawnej Z. G. nie ma możliwości rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego i działalności gospodarczej, ponieważ jego rodzina zostanie bez środków do życia. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Przede wszystkim należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP ( wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej do Sądu decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm., dalej powoływana jako u.ś.r.). Kwestie związane z przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej reguluje art. 17 u.ś.r. , który w art. 17 ust. 1 stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. określa warunki, które muszą zostać spełnione w celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Niezależnie od powyższego, w ustawie o świadczeniach rodzinnych określono także przesłanki wyłączające możność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. M.in. w art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r., w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu. Artykuł 17 ust. 5 u.ś.r. wprowadza więc przesłanki negatywne po stronie osoby wymagającej opieki, których zaistnienie skutkuje wyłączeniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W przedmiotowej sprawie wymagająca opieki matka skarżącego pozostaje w związku małżeńskim, w związku z czym zastosowanie w sprawie znajduje dyspozycja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wobec jednoznacznego i wyraźnego brzmienia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. oraz celu, jaki realizować ma przedmiotowa norma, za prawidłową należy uznać wykładnię literalną, której wyniki pokrywają się z rezultatami wykładni systemowej i celowościowej. Z literalnego brzmienia przedmiotowego unormowania wynika zaś, że zawsze, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało. Sądowi znane są poglądy i stanowiska, w których przyjmuje się, że treści normy prawnej zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie należy interpretować tylko zgodnie z jego literalnym brzmieniem, lecz z uwzględnieniem wykładni celowościowej, przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18 i art. 32 Konstytucji. Takie odczytywanie powołanego przepisu u.ś.r. pozwala na konkluzję, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tę - niejako w zastępstwie małżonka - sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. Stanowiska tego, Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela. Zdaniem Sądu samo przywołanie zasad ogólnych i wartości konstytucyjnych nie może być w okolicznościach konkretnej sprawy uznane za wystarczające dla wyprowadzenia słuszności tezy o potrzebie odstąpienia od literalnej treści przepisów u.ś.r., które w tym zakresie wyraźnie przyjmują określone reguły. Sąd podziela natomiast i przyjmuje za własne stanowisko sądów administracyjnych zgodnie z którym przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. pod względem językowym bynajmniej nie jest wewnętrznie sprzeczny, niespójny i w konsekwencji pozwala na ustalenie uregulowanej nim reguły (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2021 r., I OSK 229/21, z 24 lutego 2021 r., I OSK 2391/20). Jeżeli chodzi o kontekst systemowy, to w orzecznictwie sądowym niejednokrotnie było już wskazywane, że ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z przepisu art. 23 k.r.o. wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. Obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych i innych, o których mowa w Tytule II "Pokrewieństwo i powinowactwo" k.r.o., co wynika nie tylko z usytuowania przepisów, ale z ich treści, przy czym obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych nawet w sytuacji, gdy małżonkowie są w separacji lub po rozwodzie (zob. art. 130, art. 60 § 1-3, art. 23 i art. 27 k.r.o.). Małżonkowie są rodziną i łączą ich więzy wynikające z zawarcia związku małżeńskiego polegające na wzajemnym wsparciu, wspólnym zaspokajaniu różnorodnych potrzeb, wzajemnej opiece. Małżeństwo jest zatem podstawową komórką społeczną, która staje się "rodziną" bliższą niż krewni związani węzłami krwi. Okoliczność sprawowania rzeczywistej opieki nad matką przez skarżącego w ramach obowiązku alimentacyjnego, nie znosi obowiązków określonych w art. 23 k.r.o. ciążących na małżonku osoby niepełnosprawnej. Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność, wówczas bowiem ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane podmiotom, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. (por. Anna Kawecka (w:) Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz do art. 17, red. Katarzyna Małysa-Sulińska. LEX 2015). Ojciec skarżącego prowadzi własne gospodarstwo rolne i jednocześnie prowadzi działalność gospodarczą, której przedmiotem jest zakładanie stolarki budowlanej, wykonywanie robót budowlanych wykończeniowych i posadzkarstwo, tapetowanie i oblicowywanie ścian. Jest więc osobą aktywną zawodowo. Powoływanie się zatem przez skarżącego na istniejącą w pewnym stopniu niepełnosprawność jego ojca Z. G. (zwyrodnienie stawu biodrowego, amputacja palca wskazującego i środkowego prawej ręki – co wynika z dokumentacji medycznej dołączonej do pisma procesowego pełnomocnika skarżącego z dnia 5 lipca 2022 r. – k. 27 – 38 akt sądowoadministracyjnych), nie mogło mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Amputacja palców ojca skarżącego miała miejsce w 2000 r., natomiast pozostałe schorzenia diagnozowane były kilkanaście lat później (dokumentacja lekarska pochodzi z lat 2013 i 2018) i okoliczności złego stanu zdrowia, na który powołuje się skarżący, nie uniemożliwiły jego ojcu prowadzenia działalności gospodarczej. Natomiast niepełnosprawność matki skarżącego powstała w 2021 r. (vide orzeczenie o niepełnosprawności – k. 5 akt adm.). Podkreślić należy, że decyzja w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją związaną, co oznacza, że organ przyznaje świadczenie wyłącznie wtedy, gdy są spełnione wszystkie wskazane w przepisach prawa przesłanki jego przyznania i nie wystąpiła żadna przesłanka negatywna. Organ nie może według swojego uznania przyznać świadczenia kierując się zasadami słuszności, czy też zasadami współżycia społecznego. W związku z powyższym wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy małżonek nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku opieki względem współmałżonka z uwagi na swój stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ, ani sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm wymienionego wyżej przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na inne osoby zobowiązane do alimentacji, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. W orzecznictwie wskazuje się również w szczególności, że powyższa wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa. Zasady tej nie można bowiem rozumieć jako nakazu identycznego traktowania wszystkich osób zobligowanych do alimentacji, gdyż więź istniejąca pomiędzy małżonkami ma zupełnie inny wymiar od powiązań rodzinnych występujących pomiędzy krewnymi. Nie można też mówić o naruszeniu art. 18 Konstytucji RP (zasada ochrony rodziny), który stanowi ogólną ramę zobowiązującą państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Okoliczność wprowadzenia przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny w prawie do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza bowiem, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony związku małżeńskiego, macierzyństwa i rodzicielstwa. Prezentowany pogląd został wyrażony m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1035/21, 9 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2390/20, z 25 września 2020 r. sygn. akt I OSK 960/20, z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2462/19, z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2462/19, z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 599/20 (orzeczenia dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela wskazane stanowisko. W związku z tym, że wymagająca opieki matka skarżącego pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, tym samym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje skarżącemu. Skoro wskazany przez skarżącego stan zdrowia jego ojca nie uniemożliwia mu prowadzenia gospodarstwa rolnego ani też działalności gospodarczej w budownictwie, to z pewnością nie może stanowić podstawy do uznania, że nie może on sprawować opieki nad niepełnosprawną małżonką. Ze względu na powyższe stwierdzić należy, że rozstrzygając w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło przepisów prawa materialnego, dokonało bowiem prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. oraz właściwie zastosowało przepisy w odniesieniu do ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych. W ocenie Sądu nie doszło także do naruszenia art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, uzupełniając ten materiał o zaświadczenie Urzędu Gminy Ulan-Majorat dotyczące gospodarstwa rolnego małżonków G. (k. 28 akt adm.), wydruk z Elektronicznego Krajowego Systemu Orzekania o Niepełnosprawności dotyczący Z. G. (k. 27 akt adm.), wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej (k. 26 akt adm.) oraz wydruk z Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi dotyczący wykazu beneficjentów wspólnej polityki rolnej (k. 25 akt adm.). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał prawidłowo podstawę prawną rozstrzygnięcia, przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych, a także odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu chybiony jest także zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. Ze skargi nie wynika na czym strona skarżąca opiera tezę o prowadzeniu przez Kolegium postępowania w sposób godzący w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i oddziaływania organów Państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli. Mając powyższe na uwadze, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.