II SA/Lu 33/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2009 r. sprawy ze skargi F. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Z. z dnia [...] r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania F. B. od decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] października 2008 r. Nr [...] wydanej z upoważnienia Wójta Gminy Z. przyznającej odwołującemu się zasiłek okresowy w wysokości 238,50 zł w okresie od października do grudnia 2008 r. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono dyspozycje przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728) określających zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, w tym dotyczących tzw. kryterium dochodowego (art. 8 ust. 1) i przesłanki przyznawania zasiłku okresowego oraz jego wysokość (art. 38 ust. 1 i 3 ). Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż wnioskodawca bez wątpienia spełnia przesłanki do przyznania zasiłku okresowego. Jednakże kwotę zasiłku okresowego ustala się w wysokości różnicy pomiędzy dochodem a kryterium dochodowym, przy czym zasiłek nie może być niższy niż 50 % tej różnicy. Skoro wnioskodawca nie posiada żadnego dochodu, to 50 % kryterium dochodowego wynosi 238,50 zł. Podkreślono, iż zasiłek okresowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego, w szczególności w zakresie ustalenia jego wysokości oraz okresu pobierania. Ustawodawca przewidział jedynie minimalne i maksymalne granice wysokości zasiłku okresowego. Stąd też organy pomocy strony społecznej mogą same decydować o wysokości udzielanej pomocy, pod warunkiem, że pomoc ta nie będzie mniejsza niż 50 % różnicy pomiędzy kryterium dochodowym a dochodem wnioskującego. W niniejszej sprawie odwołujący się wprawdzie otrzymał zasiłek okresowy w wysokości 50%, ale mieści się to w granicach ustalonych przez ustawodawcę i organ odwoławczy nie ma podstaw do kwestionowania tej wysokości. F. B. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe rozstrzygnięcie wnosił o przyznanie mu zasiłku okresowego w pełnej wysokości. Skarżący podał, że w 1999 r. został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w Zamościu bez praw do zasiłku. Obecnie nie ma żadnej pracy, w związku z tym jest osobą bez dochodów. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazano, iż przyznanie zasiłku wyższego niż w minimalnej wysokości zależy także od możliwości finansowych organu przyznającego to świadczenie. Na takie okoliczności powołał się organ w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako "ppsa"), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd administracyjny ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. W pierwszym rzędzie należy wskazać, iż nie mógł zostać uwzględniony wniosek skarżącego o przyznanie mu (przez Sąd) zasiłku okresowego w pełnej, tj. maksymalnej wysokości. Uprawnienia orzecznicze sądów administracyjnych mają bowiem w zasadzie charakter kasacyjny. Nie mogą więc one rozstrzygnąć co do istoty sprawy stanowiącej przedmiot zaskarżonego aktu. Mogą jedynie utrzymać zaskarżony akt w mocy albo wyeliminować go z obrotu prawnego, jeżeli jest on sprzeczny z prawem (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s.210). Tym niemniej skarga F. B., mimo jej lakoniczności, zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm. - powoływanej w dalszym ciągu jako "ustawa"), zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Warunkiem przyznania zasiłku okresowego jest spełnienie kryterium dochodowego, a zatem w przypadku osoby samotnie gospodarującej (tak jak w sprawie niniejszej) dochód nie może przekraczać kwoty 477 zł miesięcznie (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy). Wysokość zasiłku okresowego dla takiej osoby ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym, z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł (art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy). Minimalna kwota zasiłku okresowego nie może być kolei niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby (art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy). Przedstawiona wyżej regulacja prawna oznacza, że zasiłek okresowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego, w szczególności w zakresie jego wysokości (w granicach określonych ustawą) oraz okresu pobierania. Okoliczność ta powoduje, że ustalając wysokość udzielonej w tym trybie pomocy organ kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 2 ust. 3 i ust. 4 ustawy, to znaczy dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (zob. wyrok WSA w Warszawie z 2 sierpnia 2006 r. sygn. I SA/Wa 1018/06, LEX nr 273707. W świetle ustaleń zaskarżonej decyzji F. B. jest osobą samotnie gospodarującą i nie posiada żadnego dochodu. W jego przypadku kwota należnego zasiłku okresowego mieści się zatem w przedziale od 238,50 zł do 418 zł. Skarżącemu przyznano świadczenie w kwocie minimalnej wynikającej z art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy. Pozornie zatem rozstrzygnięcie to mieści się w ramach tzw. luzu decyzyjnego. Jednakże uznaniowy charakter świadczenia (we wskazanym wyżej zakresie) nie może być utożsamiany z dowolnością, w szczególności co do wysokości w jakiej organ je przyznaje. Obowiązkiem organu jest w takim przypadku wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji przesłanek, jakimi się kierował przyznając świadczenie w określonej wysokości. Tymczasem ani decyzja zaskarżona ani utrzymania nią w mocy decyzja organu I instancji nie zawierają żadnych rozważań w tej kwestii powołując się jedynie na uznaniowy charakter decyzji w zakresie wysokości zasiłku okresowego oraz czasu, na jaki jest on przyznawany. Decyzja pierwszoinstancyjna ponadto powołuje się ogólnikowo na możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej bez bliższego wyjaśnienia tej okoliczności. Jest rzeczą zrozumiałą, że jeśli środki przekazywane z budżetu nie wystarczają dla wszystkich potrzebujących, rzeczą właściwych organów jest wyważenie przyznawanej pomocy, a więc uwzględnianie sytuacji subiektywnej uprawnionych i sytuacji obiektywnej. Powinnością organu jest gromadzenie materiału dowodowego i uzasadnienie faktów, na których oparł rozstrzygniecie, w tym ewentualnie dotyczących braku środków na przyznanie pomocy. Okoliczność ograniczonych możliwości płatniczych organu pomocy społecznej powinna jednoznacznie wynikać z ustaleń czynionych w wydawanej przez niego decyzji. Samo stwierdzenie braku takich środków jest niewystarczające, organ prowadzący postępowanie ma bowiem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w takim stopniu, ażeby należycie ustalić stan faktyczny, to jest zgodnie z rzeczywistością (art. 7 i 77 kpa).Powyższy obowiązek dotyczy zatem nie tylko ustalenia przesłanek, jakie w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej powinna spełniać osoba zainteresowana, aby móc przyznać jej świadczenie, ale również postępowania wyjaśniającego dotyczącego pozostałych okoliczności, w tym decydujących o wysokości świadczenia (zob. I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej – Komentarz. Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2007, s. 36-37 i orzecznictwo tam powołane). W orzecznictwie wskazuje się, że o tym, czy zasiłek okresowy będzie przyznany w rozmiarze wyższym bądź niższym decyduje organ biorąc pod uwagę sytuację rodzinną i zdrowotną uprawnionego oraz członków jego rodziny (w warunkach niniejszej sprawy chodzi tylko o skarżącego jako osobę samotnie gospodarującą), postawę świadczeniobiorcy, jego obiektywne możliwości wyjścia z kryzysu oraz elementy subiektywne – chęć i aktywność w rozwiązaniu swej trudnej sytuacji życiowej (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 lipca 2006 r. sygn. I SA/Wa 603/06 – LEX nr 271583). Powyższych okoliczności mających wpływ na wysokość świadczenia organy rozstrzygające sprawę nie wyjaśniły, co sprawia, że zaskarżona decyzja jak też utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organy mając na względzie wskazane wyżej uwagi winny przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające i poczynić ustalenia faktyczne dotyczące sytuacji skarżącego, jego możliwości i postawy co do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, a z drugiej strony możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Z powyższych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Wobec tego, że wskazane wyżej uchybienia dotyczą również decyzji organu I instancji, Sąd uchylił także tę decyzję stosując przepis art. 135 ppsa, gdyż jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy.