II SA/Lu 330/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Protokolant Referent stażysta Kinga Górka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...], po rozpoznaniu odwołania E. W. (dalej także: skarżąca) od decyzji wydanej z upoważnienia decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta P. przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...] września 2017 r., znak: [...], w przedmiocie: 1) uznania, że pobrane przez skarżącą świadczenia funduszu alimentacyjnego za okres od dnia 1 grudnia 2016 r. do dnia 31 lipca 2017 r. w łącznej kwocie [...]zł są świadczeniem nienależnie pobranym; 2) zażądania zwrotu wspomnianej wyżej kwoty z tytułu nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami za opóźnienie; 3) orzeczenia, że kwota objęta żądaniem zwrotu wraz z odsetkami za opóźnienie staje się wymagalna od dnia, w którym niniejsza decyzja staje się ostateczna - utrzymało w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], przyznał stronie świadczenia z funduszu alimentacyjnego w kwocie [...]zł miesięcznie, na okres od dnia 1 października 2016 r. do dnia 30 września 2017 r. W dniu [...] lipca 2017 r. wpłynęło do organu postanowienie [...] Sądowego przy Sądzie Rejonowym w O. L. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego (w sprawie sygn. akt Kmp [...]) prowadzonego na rzecz strony przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu – matce strony – I. W., w związku ze śmiercią dłużnika [...] listopada 2016 r. Organ podkreślił, że śmierć dłużnika alimentacyjnego jest okolicznością obiektywną powodującą ustanie obowiązku alimentacyjnego, a w konsekwencji ustanie wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Organ stwierdził, że strona nie poinformowała o śmierci dłużnika alimentacyjnego, a zatem świadczenia wypłacone w okresie od dnia 1 grudnia 2016 r. do dnia 31 lipca 2017 r. stanowią świadczenia nienależnie pobrane, podlegające zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Kolegium podzieliło w całości stanowisko wyrażone w tej decyzji. Kolegium wskazało, że ocena materiału dowodowego została dokonana przez organ pierwszej instancji prawidłowo, zaś "kwalifikacja prawna nie budzi także zastrzeżeń". W skardze na powyższą decyzję E. W. zarzuciła Kolegium naruszenie: - art. 2 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2017 r. poz. 489 ze zm.; dalej także: "ustawa"), wskutek wadliwego uznania, że zachodzą podstawy do nakazania stronie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, pomimo tego, że z obiektywnych względów nie można jej zarzucić niezawiadomienia organu o ustaniu przesłanek do wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, - art. 7a § 1 k.p.a. wskutek braku rozstrzygnięcia na korzyść strony zachodzących w sprawie wątpliwości co do wykładni powołanego wyżej przepisu prawa materialnego. W oparciu o te zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz o umorzenie postępowania w sprawie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Sąd uwzględnił skargę także z innych powodów niż w niej wyrażone, mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), który zobowiązuje Sąd – co do zasady – do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, biorąc pod uwagę wszelkie istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane przez stronę skarżącą w złożonej przez nią skardze. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji wydaną w przedmiocie ustalenia pobrania przez skarżącą nienależnie świadczeń z funduszu alimentacyjnego, za okres od dnia 1 grudnia 2016 r. do dnia 31 lipca 2017 r. oraz nakazania zwrotu tego świadczenia wraz z ustawowymi odsetkami. Z akt sprawy wynika, że o śmierci dłużnika alimentacyjnego organ pierwszej instancji dowiedział się w dniu [...] lipca 2017 r., kiedy to wpłynęło do organu postanowienie [...] Sądowego przy Sądzie Rejonowym w O. L. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, w sprawie o sygn. akt: Kmp [...], prowadzonego na rzecz strony skarżącej, przeciwko jej matce I. W., w związku ze śmiercią matki w dniu [...] listopada 2016 r. Strona skarżąca podnosiła przy tym, czego nie zakwestionowały w żaden sposób organy obu instancji, że o śmierci matki dowiedziała się dopiero za pośrednictwem organu pierwszej instancji, w lipcu 2017 r. Poza sporem jest zarazem, że [...] Sądowy przy Sądzie Rejonowym w O. L. dowiedział się o śmierci dłużnika alimentacyjnego z pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. z dnia [...] stycznia 2017 r. Natomiast nie powiadomił o tym fakcie strony skarżącej przed lipcem 2017 r., zaś organ pierwszej instancji poinformował dopiero w dniu [...] lipca 2017 r. Okoliczności te nie zostały przez organy ocenione należycie, to jest zgodnie z wymogami określonymi w art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., a w przypadku organu odwoławczego również zgodnie z art. 136 k.p.a. Zdaniem Sądu, w świetle bezspornego w sprawie stanu faktycznego, nie sposób było przyjąć, iż zaistniały przesłanki do nakazania stronie skarżącej zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Trzeba mieć na względzie, że zgodnie z art. 2 pkt 7 lit. a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, za nienależnie pobrane świadczenia uznaje się świadczenia z funduszu alimentacyjnego, wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części. Należy zauważyć, że powołana ustawa, podobnie jak ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm.), posługuje się pojęciem "świadczeń nienależnie pobranych". Z przepisów tych ustaw wynika, że obowiązek zwrotu nie dotyczy "nienależnego świadczenia", lecz "świadczenia nienależnie pobranego". Wskazane sformułowania nie są natomiast pojęciami tożsamymi. "Nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym, występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła, zaś "świadczenie nienależnie pobrane" oznacza świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy co do stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy (zob. przykładowo: wyrok NSA z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt I OSK 981/10 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Po 360/17). Niewątpliwie, jak wskazano wyżej, zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie pozwala na przypisanie stronie skarżącej złej woli w pobraniu przedmiotowego świadczenia. Jakkolwiek można przyjąć, że skarżąca została prawidłowo w decyzji organu pierwszej instancji z dnia 29 września 2016 r. o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego pouczona o obowiązku poinformowania organu o okolicznościach, które wiążą się z podstawą do przyznania świadczenia, to jednak w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu świadczącego o tym, że posiadała ona wiedzę o śmierci matki przed lipcem 2017 r. Braku po stronie skarżącej wiedzy na temat tej okoliczności nie można natomiast z góry wykluczyć, zwłaszcza wobec faktu, iż jak wynika z akt sprawy skarżąca nie miała od lat kontaktu z matką. Uznanie, że skarżąca pobrała świadczenia nienależnie, wymaga zatem udowodnienia, że powzięła ona w okresie pobierania świadczenia informację o śmierci dłużnika alimentacyjnego, lecz o tej okoliczności nie poinformowała organu pierwszej instancji. Tymczasem organy obu instancji nie poczyniły w dotychczasowym toku postępowania jakichkolwiek ustaleń odnośnie tej istotnej dla sprawy kwestii. Świadczy to o wydaniu kontrolowanych decyzji w oparciu o niekompletnie ustalony stan faktyczny, a zatem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy orzeczenie o uznaniu spornej części wypłaconych skarżącej świadczeń z funduszu alimentacyjnego, za świadczenia nienależnie pobrane, uznać należy za co najmniej przedwczesne. Z powyższego wynika, że Kolegium utrzymując w mocy prawnie wadliwą decyzję organu pierwszej instancji naruszyło nie tylko powołane przepisy prawa, lecz także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zauważyć również należy, że Kolegium nie odniosło się należycie do zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu, naruszając tym samym powołane przepisy art. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 136 k.p.a. Kolegium zdawkowo jedynie wskazało, iż "strona nie dopełniła obowiązku poinformowania o okolicznościach mających wpływ na prawo do przedmiotowych świadczeń z funduszu alimentacyjnego". Nie odniosło się zaś w żaden sposób do podnoszonej w odwołaniu okoliczności, iż strona nie wiedziała o śmierci swojej matki I. W. i dlatego – z oczywistych względów – nie może ona ponosić obecnie negatywnych konsekwencji z tego powodu, że nie poinformowała o tym fakcie organu (k. 1 akt administracyjnych drugiej instancji). Uchybienie to niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba bowiem mieć na względzie, że jak wskazuje się w doktrynie oraz w orzecznictwie, uzasadnienie powinno być rzetelne i weryfikowalne, powinno więc w sposób zrozumiały ujawniać tok rozumowania organu administracji wydającego decyzję. Musi więc ono odnosić się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy i dlatego powinno przekonywująco wskazywać, że podniesione przez stronę w postępowaniu argumenty zostały przez organ wzięte pod uwagę (zob. E. Łętowska, A. Paprocka, I. Rzucidło-Grochowska, Podstawy uzasadniania w prawie konstytucyjnym i międzynarodowym, [w:] I. Rzucidło-Grochowska, M. Grochowski (red.), Uzasadnienia decyzji stosowania prawa, Warszawa 2015, s. 39 wraz z powołanym orzecznictwem). W ocenie Sądu, dochowanie powyższego obowiązku ma szczególne znaczenie w przypadku wydania przez organy administracyjne decyzji nakładających na strony postępowania obowiązki administracyjne, których wykonanie podlega egzekucji administracyjnej, tak, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. W wyniku podjęcia bowiem takiego rozstrzygnięcia strona winna zostać przekonana przez organ nie tylko, że decyzja ta jest słuszna merytorycznie, co wynika także z konieczności dochowania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), lecz również, iż zrealizowane zostało prawo strony do bycia wysłuchaną (zob. E. Łętowska, A. Paprocka, I. Rzucidło-Grochowska, jw., s. 39 wraz z powołaną literaturą). Oznacza to, że rozstrzygnięcie podejmowane w tym zakresie powinno być wszechstronnie wyjaśnione, a więc jego treść winna wskazywać motywy, jakim kierował się organ podejmując tę decyzję, do czego obliguje go także art. 107 § 3 k.p.a. Trafnie zarzuciła również skarżąca, że organy obu instancji nie rozważyły w jakikolwiek sposób zasadności zastosowania w niniejszej sprawie art. 7a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Oczywiste jest, że w niniejszej sprawie nie zachodzą ujemne przesłanki zastosowania opisanej wyżej zasady, gdyż w postępowaniu administracyjnym w tej sprawie skarżąca była jedyną stroną, a nie ma osób trzecich, na których interes prawny wynik postępowania miałby bezpośredni wpływ. Obowiązkiem organów było zatem wzięcie pod uwagę, że wykładnia art. 2 pkt 7 lit. a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz analogicznego przepisu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych budziła wątpliwości, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Z uwagi na wskazane wyżej naruszenia przepisów prawa, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji.