II SA/Lu 330/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia S. O. – W. P. z siedzibą w W. na decyzję Inne z dnia 26 czerwca 2024 r., nr 961/2024 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Inne na rzecz Stowarzyszenia S. O. – W. P. z siedzibą w W. kwotę 680 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. P. w L. (dalej jako: organ lub Z. P.) decyzją z dnia 26 czerwca 2025 r., nr 961/2024 - po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia S. (dalej jako: skarżący lub Stowarzyszenie) odmówił udzielenia informacji na wniosek z dnia 7 czerwca 2024r. w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako u.d.i.p.) Rozstrzygnięcie powyższe zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 7 czerwca 2024 r. Stowarzyszenie powołując się na art. 61 Konstytucji RP oraz art. 10 u.d.i.p. wystąpiło do Z. P. o udostępnienie informacji w zakresie: 1. sprawozdań z działalności Z. P. (Ł.-2) za lata gospodarcze 2018/2019, 2019/2020, 2020/2021, 2021/2022, 2022/2023 (5 ostatnich lat); 2. uchwał Z. P., podjętych w okresie 01.01.2023 – 30.04.2024; 3. informacji czy w okresie 01.01.2020 – 30.04.2024 Z. dokonywał darowizn finansowych na rzecz podmiotów zewnętrznych – jeśli tak, to jakich podmiotów, jakie były kwoty poszczególnych darowizn i na jakiej podstawie prawnej zostały one przekazane; 4. zestawień danych sprawozdawczości łowieckiej od 2020 r. do 2023 r. za lata gospodarcze 2019/2020, 2020/2021, 2021/2022, 2022/2023. Stowarzyszenie we wniosku podało adres mailowy, na który powinna zostać udostępniona żądana informacja. W odpowiedzi na powyższy wniosek Z. P. w Lublinie wydał decyzję w dniu 26 czerwca 2024 r. o odmowie udostępnienia żądanej przez Stowarzyszenie we wniosku z dnia 7 czerwca 2024 r. informacji. Organ w uzasadnieniu wyjaśnił, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ustawy z dna 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1082, dalej jako: Prawo łowieckie) nakazują przyjąć, że w stosunku do P. nie można stosować takich samych wymogów w zakresie udostępniania informacji publicznej, jak do organów administracji. Dlatego też nie każda informacja będące w posiadaniu organów P. bądź odnosząca się do jego funkcjonowania będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu, lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym. Zdaniem organu objęta wnioskiem Stowarzyszenia informacja nie odnosi się bezpośrednio do wykonywania zadań publicznych, ani do gospodarowania mieniem publicznym, dlatego też nie może być uznana za informację publiczną. Kwalifikacja żądanej informacji jako niespełniającej kryterium informacji publicznej stała się podstawą do wydania zaskarżonej decyzji. Skargę na powyższą decyzję wniosło Stowarzyszenie zarzucając jej w szczególności naruszenie przepisów postępowania, co skutkuje jej nieważnością, bowiem została ona wydana bez podstaw prawnej. Na podstawie powyższego zarzutu wniesiono o stwierdzenie nieważności decyzji w całości, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a także rozpoznanie sprawy poza kolejnością, zgodnie z art. 21 pkt 2 u.d.i.p. oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że w przypadku uznania przez organ, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy zakończenie postępowania powinno przybrać formę powiadomienia, a nie decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ dodatkowo podkreślił, że Stowarzyszenie kilkukrotnie ponawiało ten sam wniosek o udostępnienie informacji publicznej i sprawy została już wcześniej rozstrzygnięta, a wnioskodawca zamiast złożenia skargi do sądu powielił ten sam wniosek o informację publiczną. Ponadto podkreślono, że Z. P. nie jest podmiotem, którego działanie lub bezczynność mogłoby być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1264) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydawanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Skarga podlegała uwzględnieniu, ponieważ decyzja Z. P. została wydana bez podstawy prawnej, co słusznie podniesiono w skardze. Powodem wydania przez organ decyzji o odmowie udostępnienia informacji objętej opisanym powyżej wnioskiem Stowarzyszenia, złożonym w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, była okoliczność, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawowym. Sąd wyjaśnia, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje dwa zasadnicze etapy rozpatrzenia przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej i różne sposoby jego załatwienia. Podmiot zobowiązany jest najpierw ocenić, czy żądana informacja mieści się w pojęciu informacji publicznej. Jeżeli żądane informacje mają taki charakter (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a organ jest w posiadaniu wskazanych przez stronę dokumentów, to powinien zakończyć wszczęte postępowanie w sposób przewidziany prawem, to jest udzielić informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji lub o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) Do przyczyn uzasadniających wydanie decyzji odmownej należy przede wszystkim: wzgląd na ochronę prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy, o czym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.; sytuacja, gdy wniosek dotyczy informacji, której udzielenie wymaga przetworzenia, zaś wnioskodawca nie wykazał, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.); nadużycie prawa do informacji (zob. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2604/23, CBOSA). Z kolei umorzenie postępowania następuje w sytuacji, gdy podmiot nie ma możliwości udzielić informacji zgodnie z wnioskiem i gdy pomimo powiadomienia o tym na piśmie wnioskodawcy ze wskazaniem, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, wnioskodawca nie wyrazi zgody na taki sposób jej udostępnienia (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej przybiera postać pism skierowanych do wnioskodawcy i zawiadamiających go o tym, że: a) istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji; b) adresat wniosku nie jest zobowiązany do udostępnienia żądanych danych, gdyż nie jest to informacja publiczna lub gdy nie jest podmiotem, od którego można takich danych żądać, oraz gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją. Mając na uwadze powyższe, jeżeli organ uznał, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, ze względów podmiotowo-przedmiotowych, to powinien na podstawie czynności materialno-technicznej (pisma) powiadomić o tym Stowarzyszenie. Wydana w sprawie decyzja nie miała zatem podstawy prawnej. Należy przy tym podkreślić, że "wydanie decyzji w sytuacji, gdy przepisy prawa nie przewidują takiej formy działania, oznacza wydanie jej bez podstawy prawnej i skutkuje stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a." (tak NSA w wyroku z 25 marca 2003r., sygn. akt II SA 4059/02, a także WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 15 maja 2013r., sygn. akt II SA/Gd 187/13, CBOSA). Podobne stanowisko wyrażane jest w literaturze: "Natomiast gdy organ wyda decyzję administracyjną o odmowie dostępu do informacji publicznej zamiast poinformowania zwykłym pismem o braku podstaw do zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyzja ta może zostać uznana za wydaną bez podstawy prawnej, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a." (tak: Z., Formy zakończenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej, opublikowano: LEX/el. 2023). Skoro w rozpatrywanej sprawie organ wydał decyzję, pomimo ustawowego obowiązku poinformowania pismem, że żądane dane nie mogą być zakwalifikowane jako informacja publiczna, to jej wydanie było bezpodstawne, co stanowi przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dodatkowo należy jeszcze wyjaśnić, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., nie budzi wątpliwości, że P., Z. P. oraz K. są podmiotami zobowiązanymi do udzielania informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem obowiązane do udostępniania informacji publicznej są bowiem nie tylko władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z treścią art. 32 ust. 1 Prawa łowieckiego, P. jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulacje liczebności populacji zwierząt łownych. Łowiectwo jako element ochrony środowiska przyrodniczego, w rozumieniu ustawy oznacza natomiast ochronę zwierząt łownych (zwierzyny) i gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej (art. 1 Prawa łowieckiego). Zwierzęta łowne w stanie wolnym jako dobro ogólnonarodowe, stanowią zaś własność Skarbu Państwa (art. 2 Prawa łowieckiego). Na podstawie art. 34 Prawa łowieckiego ustawodawca przekazał P. szereg zadań z zakresu administracji publicznej, w tym m.in.: prowadzenie gospodarki łowieckiej; troskę o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących; ustalanie kierunków i zasad rozwoju łowiectwa, zasad selekcji populacyjnej i osobniczej zwierząt łownych; podejmowanie działań mających na celu zwalczanie i zapobieganie rozprzestrzenianiu się chorób zakaźnych zwierząt łownych; realizację innych zadań zleconych przez ministra właściwego do spraw środowiska. Wymienione zadania mają charakter publiczny. W świetle przepisów ustawy Prawo łowieckie, P. wykonuje zatem m.in. zadania administracji państwowej związane z wyrażonym w art. 5 oraz art. 74 ust. 2 Konstytucji RP obowiązkiem ochrony środowiska naturalnego (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Lu 190/14, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Go 32/14, wyrok NSA z dnia 3 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3277/15; CBOSA). Zadania te, na podstawie art. 32a ust. 1 pkt 8 Prawa łowieckiego, wykonują także Z. jako organy strukturalne P. Dlatego też należy uznać, że w zakresie udostępniania informacji publicznej działania i bezczynność Z. P. w L. mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, a zdolność sądowa tego podmiotu wynika z art. 25 § 3 p.p.s.a. oraz powołanych regulacji u.d.i.p. oraz Prawa łowieckiego. Dlatego też również od strony podmiotowej skarga na decyzję wydaną przez Z. P. w L. podlegała kognicji tut. Sądu. Należy również podkreślić, że stosownie do art. 52 § 3 p.p.s.a. Stowarzyszenie było uprawnione do złożenia skargi bez skorzystania z trybu odwoławczego. Stosownie bowiem do art. 17 § 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z § 2 cytowanego przepisu wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. Z uwagi na fakt, że Z. P. nie jest organem władzy publicznej, od wydawanych przez ten organ decyzji na podstawie u.d.i.p. nie przysługuje odwołanie, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powołany powyżej art. 52 § 3 p.p.s.a. pozwala natomiast na wniesienie skargi do sądu z pominięciem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem składu orzekającego zasadniczo błędna jest konstatacja organu, że żądana przez Stowarzyszenie informacja objęta wnioskiem z dnia 7 czerwca 2024 r. nie stanowi informacji publicznej. Skoro bowiem Z. P. realizuje istotne zadania publiczne w szczególności odnoszące się do prowadzenia gospodarki łowieckiej, która obejmuje określone działania w stosunku do środowiska naturalnego, a także stanowiących własność Skarbu Państwa zwierząt łownych, to większość podejmowanych przez P. oraz jej organy działań o charakterze formalnym odnosi się do sfery publicznej i stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 6 u.d.i.p. oraz przepisami Prawa łowieckiego. Należy zwrócić uwagę, że dokumenty w postaci sprawozdań z działalności Z. P. w L., uchwał podejmowanych przez ten organ oraz dane dotyczące sprawozdawczości łowieckiej wprost odnoszą się do wykonywanych na podstawie ustawy przez P. działań w sferze publicznej. Jeżeli bowiem uznać, że prowadzenie gospodarki łowieckiej skierowane jest przede wszystkim na dziko występujące w przyrodzie zwierzęta łowne, które stanowią własność Skarbu Państwa, to większość podejmowanych w tym zakresie działań stanowi realizację zadań publicznych. Jeżeli natomiast nie można w sposób precyzyjny oddzielić działań Z. P. w sferze publicznej (realizacja zadania publicznego) od sfery wewnętrznej, to należy przyjąć, że informacja dotycząca aktów podejmowanych przez organy P. – sprawozdania, uchwały – powinna być uznana za informację publiczną. Inna kwalifikacja tych informacji wymagałaby bardzo szczegółowego uzasadniania i rozgraniczenia informacji publicznych od informacji odnoszących się wyłącznie do wewnętrznych spraw organizacji jaką jest P. Wniosek ten dotyczy również kwestii informacji o darowiznach, które, jeżeli byłyby realizowane ze środków przekazanych Z. P. z budżetu państwa lub odnosiłyby się do realizowania zadań publicznych, to również objęte byłyby obowiązkiem informacyjnym w ramach u.d.i.p. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a., stwierdził nieważność decyzji, zaś stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania, zwracając skarżącemu Stowarzyszeniu uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 złotych oraz koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego w wysokości 480 złotych.