II SA/Lu 331/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Referent stażysta Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Spółki A w W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia określonych obowiązków oddala skargę. Postanowienie zaskarżone oraz postanowienie organu I instancji było poprzedzone postępowaniem administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...], przy ul. Nadbystrzyckiej 195m w L. Decyzją z dnia 2 maja 2007 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta, zatwierdzono projekt budowlany i udzielono P.T. C. Sp. z. o. o. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...], przy ul. Nadbystrzyckiej 195m w L. W dniu 12 września 2007 r. organ administracji wstrzymał wykonanie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie decyzją z dnia 9 listopada 2007 r., znak: AAB.IV.AM.7353/117-7/07, wydaną w postępowaniu wznowieniowym uchylił decyzję z dnia 2 maja 2007 r. i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania P. T. C. pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Wojewoda decyzją z dnia 25 stycznia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 9 listopada 2007 r. w zakresie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia 2 maja 2007 r. oraz uchylił w części dotyczącej orzeczenia o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia dla przedmiotowej inwestycji i w tym zakresie orzekł o umorzeniu postępowania. W związku z decyzją organu I instancji z dnia 9 listopada 2007 r., eliminującą z obrotu prawnego decyzję o pozwoleniu na budowę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie budowy przedmiotowej stacji. Postanowieniem z dnia [...]. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał roboty budowlane P. T. C. Sp. z. o. o. w W. związane z budową stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] oraz nakazał wykonanie określonych robót zabezpieczających. Organ I instancji orzekł na podstawie kontroli budowy przeprowadzonej w dniu [...]. W jej wyniku stwierdził, że nastąpiło rozpoczęcie robót budowlanych polegających na budowie stacji (wykonano wykop, w którym m. in.: wykonano płytę fundamentową, szalunki, zbrojenie, częściowo izolację przeciwwilgociową). Ponadto ustalił, że inwestor zastosował się do postanowienia Prezydenta Miasta z dnia 12 września 2007 r. wstrzymującego wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę i na dzień kontroli roboty budowlane nie były wykonywane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu zażalenia Z. G. – pełnomocnika B. Z. na powyższe postanowienie, postanowieniem z dnia [...], Nr [...] orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż powołany w podstawie prawnej organu pierwszej instancji art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., 156, poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którym, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, został zastosowany błędnie. Brak było bowiem w przedmiotowej sprawie podstaw do wstrzymania robót budowlanych na podstawie ww. przepisu, w związku z czym, brak było także podstaw do nałożenia obowiązku wykonania robót zabezpieczających, o których mowa w art. 50 ust. 2 pkt 2. Organ odwoławczy zaznaczył, że w sytuacji, gdy roboty zostały przerwane i nie są aktualnie prowadzone, wstrzymanie robót jest bezprzedmiotowe. Zgodnie natomiast z art. 42 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, do odpowiedniego zabezpieczenia terenu budowy zobowiązany jest kierownik budowy. Skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła P. T. C. Spółka z o.o. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie mogło być wydane z uwagi na niewykonywanie tych robót przez inwestora w dniu orzekania oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w sprawie wstrzymania robót budowlanych oraz w sprawie nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych robót budowlanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego zarzuca organowi administracji niewłaściwą interpretację art. 50 ustawy, wskazując, że wstrzymanie robót budowlanych nie może być ograniczone wyłącznie do przypadków, w których roboty w danej chwili są faktycznie wykonywane. Wstrzymanie robót budowlanych może bowiem odnosić się do budynku w toku robót budowlanych. Strona skarżąca, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, wskazuje na konieczność rozumienia robót budowlanych jako szerszego kompleksowego i rozciągniętego w czasie procesu budowlanego,. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje. Działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany skontrolować, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny, orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 ww. ustawy. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, Sąd stosownie do treści art. 134 p.p.s.a., nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Sąd ten nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności postanowienia, to jest o jego zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego postanowienia. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowiska organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skarga zatem w niniejszej sprawie nie jest zasadna. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy właściwy organ, w sytuacjach wskazanych w ustawie, wstrzymuje prowadzenie wykonywanych robót budowlanych. W postanowieniu tym, na gruncie art. 50 ust. 2 ustawy, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest także podać przyczynę wstrzymania robót oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Nie może budzić wątpliwości interpretacyjnych na gruncie reguł językowych wykładni powyższych przepisów, że wstrzymanie dotyczy robót wykonywanych (będących w toku wykonywania), który to stan jest przeciwstawny robotom niewykonywanym, a więc robotom np. jeszcze nie wykonywanym, robotom przerwanym (których wykonywanie zostało przerwane) lub robotom już wykonanym. Kontrola sądowa doprowadziła do nie budzącego wątpliwości stwierdzenia, że od dnia 12 września 2007 r. prace budowlane dotyczące instalacji stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] przy ul. Nadbystrzyckiej w L., zostały przerwane na skutek postanowienia Prezydenta Miasta o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę. Postanowienie to powodowało zatem samodzielnie skutki. Także wydanie w dniu 25 stycznia 2008 r. decyzji przez Wojewodę, utrzymującą w mocy decyzję uchylającą pozwolenie na budowę nie spowodowało utraty ważności tego postanowienia. Postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało poddane kontroli sądowej i aktualnie, na skutek skargi P. T. C. Sp. z. o. o. w W., został wydany w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w dniu 21 maja 2008 r. (II SA/Lu 227/08) wyrok, uchylający powyższą decyzję Wojewody oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 9 listopada 2007 r. Najistotniejszym w ocenie sądu elementem, przesądzającym o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji jest brak wykonywania od ponad trzech miesięcy przed wydaniem postanowienia robót budowlanych w sytuacji, gdy przerwanie robot spowodowane było wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Teza o związaniu wstrzymania robót budowlanych w ich wykonywaniem w czasie podejmowania postanowienia pojawia się wyraźnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2007 r. (II OSK 629/07, niepubl.). NSA jednoznacznie wskazuje w niej że "Wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy (...) Prawo budowlane (...) może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast kiedy roboty te zostały wykonane (w rozumieniu ich wykonania, przerwania na pewnym etapie, co nie oznacza, że budowa została zakończona) i aktualnie nie są prowadzone, powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 prawa budowlanego. Bowiem w takiej sytuacji wstrzymanie robót budowlanych byłoby bezprzedmiotowe". Teza ta znajduje pełne zastosowanie w zakresie sprawowanej kontroli dokonywanej przez Skład Orzekający w niniejszej sprawie. Postanowienie uchylone opierało się bowiem na art. 50 ust. 1 ustawy, roboty nie były wykonywane, ulegając przerwaniu na określonym etapie realizacji inwestycji, a podstawą postanowienia organu odwoławczego było stwierdzenie bezprzedmiotowości wstrzymania robót przez organ I instancji. Tytułem wzmocnienia zasadności zastosowania tej tezy do niniejszej kontroli zaskarżonego postanowienia, należy dodatkowo wskazać, iż roboty nie były wykonywane od ponad trzech miesięcy, a przerwanie robót miało swoją formalną podstawę w postaci postanowienia o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę. Tym bardziej więc uzasadnione jest stanowisko organu odwoławczego, umarzające postępowanie pierwszoinstancyjne, zgodne ze stanowiskiem zawartym w powołanej tezie wyroku NSA. Rozpatrując poszczególne argumenty podniesione w skardze, należałoby co do zasady zgodzić się z pełnomocnikiem strony skarżącej, że art. 50 ustawy można interpretować szerzej, niż to wynika z jego literalnego brzmienia. Istotnie bowiem, wstrzymania robót nie można uzależniać jedynie od tego, czy roboty trwają w danym dniu, w którym przeprowadzona jest kontrola. Może się bowiem zdarzyć, że roboty nie są wykonywane z jakichś przyczyn właśnie w dniu kontroli, a miały miejsce wcześniej i będą (mogą być) kontynuowane w dniach następnych. Takie stanowisko zasadniczo akceptujące ten argument skargi, da się w ocenie sądu pogodzić z tezą powołanego wyżej orzeczenia NSA, która nie odnosi się do długości okresu, w którym roboty nie są wykonywane. Nie jest to także sprzeczne z poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 marca 2005 r. (IV SA 5140/2003), powołanym w skardze, a wskazującym na pojęcie "toku robot budowlanych", w stosunku do którego, w ocenie strony skarżącej, należy określić trwanie konkretnych robót budowlanych. Brak kolizji wiąże się bowiem z odmiennością zagadnień na tle których pogląd ten się pojawił. Po pierwsze, nie wynika z tego orzeczenia, aby określenie "tok robót" dotyczyło całego, nieograniczonego w czasie procesu inwestycyjnego (takie rozszerzenie czasowe mogłoby doprowadzić do łatwo wyobrażalnych absurdalnych wniosków). Po drugie, ów "tok robót" odnosił się do nieco innej sytuacji i nie może być bezpośrednim wzorcem dla rozumowań w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym – dotyczył bowiem relacji pomiędzy wykonywaniem określonych robót a zmianą sposobu użytkowania obiektu, co w istocie ogranicza pojęcie toku robót do robót zasadniczych a nie np. adaptacyjnych. I po trzecie, co także wskazuje na brak odpowiedniości do postępowania kontrolowanego w niniejszej sprawie, pojęcie toku robót użyte zostało jako przesłanka odróżnienia robot w toku od robót już zakończonych. Z oceną prawną kontrolowanego postanowienia należy natomiast wiązać fakt, że w toku realizacji procesu inwestycyjnego w przedmiotowej sprawie nie można z całą pewnością mówić o chwilowym, niejako incydentalnym przerwaniu robót (jak to określono w skardze - "chwilowej, przemijającej przerwie w wykonywaniu robót budowlanych"), które ponadto spowodowane byłyby przez przyczyny tzw. obiektywne czy też wystąpiły na życzenie inwestora. Stwierdzenie w niniejszej sprawie faktu przerwania robót, które nie tylko w dniu kontroli, ale od ponad trzech miesięcy nie były prowadzone, nie mogło dotyczyć przerwania incydentalnego nie tylko z powodu samej długości okresu trwania tej "przerwy", ale także z powodu tego, że przerwanie robót wynikało z zastosowania się inwestora do postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Można w związku z tym także nawiązać do innego argumentu powołanego w skardze, wiążącego brak przesłanek do wstrzymania robót budowlanych z wolą lub nawet możliwością kontynuacji robót budowlanych przez inwestora. W ocenie sądu, także w warunkach uznania potrzeby uwzględniania ciągłości procesu inwestycyjnego, w kontekście stanu faktycznego niniejszej sprawy, nie może to przesądzać o niezgodności z prawem postanowienia uchylającego postanowienie o wstrzymaniu robót, skoro wydane zostało w dniu 12 września 2007 r. postanowienie wstrzymujące wykonanie pozwolenia na budowę, w wyniku którego przerwano wszelkie prace przy inwestycji, a ponadto, jeżeli następnie w dniu 9 listopada 2007 r. wydana została decyzja, uchylająca w trybie wznowieniowym decyzję z dnia 2 maja 2007 r. o pozwoleniu na budowę. Realny i uzasadniony zamiar kontynuowania robót, przynajmniej w dającym się racjonalnie określić odstępie czasu, będzie zależał od zakończenia postępowania, dotyczącego pozwolenia na budowę. Nie jest natomiast bezpośrednio powiązany z funkcjonowaniem w obrocie postanowienia o wstrzymaniu robót. Organ odwoławczy trafnie ponadto zauważył, że istnieje na gruncie ustawy Prawo budowlane ogólny obowiązek zabezpieczenia terenu budowy (art. 42 ust. 2 pkt 3) i nakaz ten, odnoszący się do każdej sytuacji nieuregulowanej odrębnie, dotyczy sytuacji powstałej w wyniku faktycznego przerwania robót. Określanie zatem szczegółowego zakresu robót zabezpieczających nie jest niezbędne w każdej sytuacji przerwania robót, a gdy samo wstrzymanie robót nie może powodować faktycznego przerwania robót, bowiem te zostały już przerwane wcześniej (i nie mogą być kontynuowane), można odwołać się do ogólnego nakazu z art. 42 ust. 2 pkt 3 ustawy. W ocenie sądu, tak w istocie, a więc na gruncie powyższego przepisu, powinno było wyglądać zabezpieczenie terenu przedmiotowej inwestycji w okresie między dniem 9 września 2007 r., kiedy roboty zostały przerwane, a dniem [...], kiedy wydano postanowienie o wstrzymaniu robót. Tak też winien być aktualnie zabezpieczony teren budowy, wobec braku przymiotu ostateczności postanowienia z dnia [...], zawierającego nakaz wykonania w nim określonych prac zabezpieczających. W związku z uwagami powyższymi należy w ramach rozpatrywania zarzutów skargi podnieść, że organ administracji II instancji trafnie i zgodnie z prawem uchylił postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i umorzył postępowanie organu I instancji. Postanowienie o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę z dnia 12 września 2007 r., skutkiem którego było faktyczne przerwanie robót (co zostało stwierdzone przez organ I instancji i nie było kwestionowane przez stronę skarżącą) oraz decyzja uchylająca pozwolenie na budowę, wywołują i będą wywoływać skutki do momentu prawomocnego zakończenia sprawy o pozwolenie na budowę. Brak podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót powoduje, że brak jest też podstaw do, stanowiącego składnik treściowy takiego postanowienia, nałożenia obowiązku wykonania robot zabezpieczających na gruncie art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy. Natomiast fakt, że roboty nie były wykonywane od momentu wydania postanowienia wstrzymującego wykonanie pozwolenia na budowę przez okres ponad trzech miesięcy powoduje, że postępowanie pierwszoinstancyjne dotyczące wstrzymania robót, w sytuacji braku przedmiotu (wykonywanych robót) należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Ponadto, w ramach kontroli sądowej na gruncie art. 134 p.p.s.a. wskazać należy, iż uchylone postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych było wadliwe także w związku z tym, że wymagane na gruncie art. 50 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wskazanie na przyczynę wstrzymania robót, dokonane zostało w sposób ogólny, nie określający w istocie przyczyny. Nastąpiło bowiem poprzez omówienie dotychczasowych etapów postępowania, w tym także dotyczącego pozwolenia na budowę, wskazanie w postanowieniu celu (doprowadzenie wykonanych robot do zgodności z prawem) oraz stwierdzenie, iż postanowienie zostało podjęte w wyniku przeprowadzonej kontroli. W ocenie sądu, tak ogólne wyjaśnienie, a właściwe brak tego istotnego składnika postanowienia organu I instancji, mógł już samodzielnie stanowić przesłankę jego uchylenia. Należy zwrócić także uwagę na art. 50 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 (o nakazaniu rozbiórki albo doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego) albo w art. 51 ust. 1 (o nakazaniu zaniechania dalszych robót bądź rozbiórkę, o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności, robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem i innych obowiązki). W sytuacji, stanowiącej punkt odniesienia dla kontrolowanego postępowania administracyjnego ewentualna sytuacja utraty ważności i tak nie miałaby znaczenia praktycznego, bowiem inwestor i tak nie mógłby podjąć prac wstrzymanych tym postanowieniem z powodu treści postanowienia z dnia 12 września 2007 r. (o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę), a następnie decyzji (z dnia 9 listopada 2007 r.) uchylającej decyzję udzielającą pozwolenie na budowę i decyzji (z dnia 25 stycznia 2008 r.), utrzymującej powyższą decyzję uchylającą w mocy. Na marginesie można zauważyć, mimo, że nie miało to wpływu na przebieg i wynik kontroli sądowej, iż zaskarżone postanowienie w świetle powyższego postanowienia i wymienionych wyżej obu decyzji, a także wskazanego wcześniej wyroku WSA w Lublinie z dnia 21 maja 2008 r. (IISA/Lu 227/08) nie powoduje niekorzystnych konsekwencji dla strony skarżącej z punktu widzenia procesu inwestycyjnego. Strona i tak bowiem musi w aktualnym stanie postępowań uzależniać dalszy przebieg inwestycji od zakończenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Mając na uwadze powyższą argumentację, która została wsparta także zacytowaną tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie mógł w kontekście poczynionych rozważań stwierdzić niezgodności zaskarżonego postanowienia ze wskazanymi przepisami prawa. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.