II SA/Lu 332/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Halina Chitrosz, Sędzia WSA Jerzy Drwal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lipca 2011 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy odroczenia zapłaty administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz R. B. 257 zł (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 22 lipca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wymierzyło R. B. (zwanemu dalej: skarżącym) administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia w kwocie 231.415,47 zł. Skarżący pismem z dnia 21 maja 2010 r. zwrócił się do Wójta Gminy K. W. o odroczenie terminu spłaty ww. kary pieniężnej z powodu ciężkiej sytuacji rodzinnej i materialnej. Wójt Gminy K. W. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. odmówił odroczenia terminu spłaty przedmiotowej kary pieniężnej. W uzasadnieniu wyjaśnił, że powodem odmowy odroczenia spłaty kary pieniężnej jest uchybienie terminu właściwego do złożenia wniosku. Jak wskazał zgodnie z art. 88 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody karę z tytułu wycinki drzew bez zezwolenia można rozłożyć na raty na okres nie dłuższy niż 5 lat na wniosek strony złożony w ciągu 14 dni od dnia w którym decyzja o wymierzeniu kary stała się ostateczna. Zdaniem organu decyzja o wymierzeniu kary stała się ostateczna w dniu 22 kwietnia 2010 r., a wniosek o odroczenie kary wpłynął w dniu 21 maja 2010 r., a zatem 29 dni po terminie zakreślonym wskazanym przepisem. Od powyższej decyzji Wójta Gminy K. W. skarżący złożył odwołanie. Powtórzył, że nie posiada żadnej możliwości spłaty tak dużej kary pieniężnej i wskazał, że dochody uzyskiwane z gospodarstwa rolnego są niewielkie i nie pozwalają na zapłatę tej kary. Ponadto podniósł, iż zmarła jego matka, która dotychczas pomagała rodzinie. Odroczenie terminu płatności pozwoli natomiast na zebranie wymaganej kwoty. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż jakkolwiek ustawa o ochronie przyrody zna instytucję "odroczenia" terminu płatności kary pieniężnej (art. 88 ust. 3) to jednak jest to rozwiązanie prawne o tak odrębnych cechach, że w sposób oczywisty nie może mieć zastosowania w sprawie skarżącego. Mianowicie odroczenie płatności może nastąpić jedynie w stosunku do kary wymierzonej za uszkodzenie drzew lub krzewów, gdy zachodzą przesłanki pozwalające przypuszczać, że drzewa lub krzewy zachowają żywotność i posiadacz nieruchomości podjął działania w celu zachowania żywotności tych drzew lub krzewów. Skarżącemu została natomiast wymierzona kara nie za uszkodzenie drzew lecz ich wycinkę. Jedynym instrumentem jaki przewiduje w takim przypadku ustawa o ochronie przyrody jest możliwość rozłożenia kary na raty (art. 88 ust. 7). Tę instytucje prawną skarżący jednak już wykorzystał. Na zakończenie Kolegium zwróciło skarżącemu uwagę na rozwiązania przewidziane w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych dotyczące nieopodatkowanych należności budżetowych, do których zalicza się m. in. nieściągnięte należności z tytułu kar pieniężnych za usuniecie drzew bez zezwolenia. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę. W jej uzasadnieniu powtórzył argumentację dotyczącą jego trudnej sytuacji rodzinnej i materialnej oraz wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji celem zastosowania przez ten organ art. 60 w zw. z art. 64 § 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, na co w zaskarżonej decyzji wskazało Kolegium. Zdaniem skarżącego z uwagi na jego ciężką sytuację materialną i bytową orzeczona kara powinna zostać umorzona na podstawie wskazanych przepisów, ewentualnie rozłożona na raty. Konieczność zapłacenia kary pozbawi go bowiem i jego rodzinę środków do życia i jakiejkolwiek egzystencji. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazało, iż skarżący w toku postępowania nie formułował żadnych wniosków ani zarzutów natury prawnej, w szczególności nie wskazywał podstawy prawnej swojego żądania. Zarazem nie kwestionował, że jego podanie zostało przez Wójta rozpatrzone w niewłaściwym trybie bądź w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną. Nadto dodało, iż w treści zaskarżonej decyzji udzielono skarżącemu wskazówek co do ewentualnych kroków jakie może podjąć, aby osiągnąć ulgę w spłacie zobowiązania. Z wiedzy tej skarżący nie uczynił jednak właściwego użytku, bowiem zamiast swój wniosek o zastosowanie ulg przewidzianych ustawa o finansach publicznych skierować do Wójta Gminy, podpierając się przy tym argumentami o trudnej sytuacji życiowej, z argumentów tych zbudował zarzuty skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy podnieść, iż w toku postępowania administracyjnego organy administracji są zobligowane do rozstrzygania sprawy w myśl naczelnych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady prawdy obiektywnej i praworządności. Zgodnie z art. 7 k.p.a. stanowiącego o powyższych obowiązkach organy administracji publicznej odpowiedzialne są za wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności, do których należy również ustalenie, czego w istocie domaga się obywatel występujący do organu i jakie przepisy prawa regulują sytuację odpowiadające treści jego żądania. Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi także w art. 63 k.p.a., jest zasada ograniczonego formalizmu i to nie tylko w zakresie formy lecz również i treści podania (wniosku). Stosownie bowiem do art. 63 § 2 k.p.a. wniosek taki powinien zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. W tym miejscu należy podkreślić, iż przepisy k.p.a. nie nakładają na stronę ponad wskazania zawarte w przywołanym przepisie innych szczególnych wymogów co do treści podania po to, by sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. W szczególności strona we wniosku wszczynającym postępowanie nie jest obowiązana do wskazania podstawy prawnej żądania, lecz wyłącznie do określenia zdarzeń, na których wniosek opiera. Do organów orzekających należy bowiem zastosowanie właściwej normy prawnej pozwalającej na rozstrzygnięcie wniosku strony zgodnie z jej wolą. Żaden bowiem przepis procedury administracyjnej nie zobowiązuje strony do wskazania podstawy prawnej swego żądania, a co więcej podstawa prawna ujęta w podaniu nie jest wiążąca dla organu, który samodzielnie dokonuje kwalifikacji prawnej podania i wyboru właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Podstawą postępowania administracyjnego, a jednocześnie obowiązkiem organu jest zatem w myśl przywołanych zasad rządzących postępowaniem administracyjnym należyte wyjaśnienie treści i ocena każdego pisma kierowanego do organu przez stronę i to nie tylko (o ile to potrzebne) przy użyciu wykładni literalnej ale również przy dokładnym ustaleniu woli strony postępowania w zakresie skutków jakie chciałaby osiągnąć przez zwrócenie się na drogę postępowania administracyjnego. Taki tok postępowania nakazuje nie tylko zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w przywołanym art. 7 k.p.a. ale także wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania. Przy czym należy wskazać, iż obowiązek wynikający z art. 9 k.p.a. powinien być rozumiany tak szeroko, jak jest to tylko możliwe, zaś jego naruszenie traktować należy jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji. Konkludując art. 7 k.p.a., wsparty regulacjami zawartymi w art. 8 i 9 k.p.a., stanowi podstawę do życzliwej interpretacji przez organ pism składanych przez stronę. Organ administracji winien bowiem uwzględnić intencję strony a nie literalną treść pisma, jeżeli miałoby to przysłużyć się słusznemu interesowi obywatela. Jednocześnie organ administracji nie powinien wykorzystywać nieadekwatnej do etapu postępowania treści pisma tylko po to, aby pominąć zawarte w nim żądanie. Innymi słowy w zależności od okoliczności sprawy, w sytuacji gdy pismo strony wyraźnego wniosku o zastosowanie konkretnego przepisu prawa nie zawiera, organ administracji publicznej mając na względzie słuszny interes strony, dbając by nie poniosła ona szkody z powodu nieznajomości prawa, winien rozważyć wszystkie możliwe środki, które dopuszczają przepisy prawa, a które mogłyby służyć należytemu załatwieniu sprawy. Taki też pogląd prezentowany jest w judykaturze w której podkreśla się obowiązek organu administracyjnego zmierzający do wyjaśnienia rzeczywistej woli strony (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu sygn. akt SA/Wr 1587/93 czy z Warszawy sygn. akt III SA 729/84 lub II SA 1428/98). Sąd w orzeczeniach tych zwrócił uwagę, iż kodeks postępowania administracyjnego nakłada na organy administracji obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasadą tą pozostaje w związku zasada udzielania informacji określona w art. 9 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji są zobowiązane do należytego wyczerpującego informowana stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Bezspornym zatem jest, iż strony postępowania winny być informowane w takim zakresie, w jakim konieczne jest, by z powodu nieznajomości prawa nie poniosły szkody, co istotne jest zwłaszcza w sprawach, których okoliczności dają podstawę do wniosku, że strona pierwszy raz zetknęła się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, najważniejszą kwestią wymagającą rozważenia jest kwalifikacja prawna pisma skarżącego z dnia 21 maja 2010 r. inicjującego kontrolowane postępowanie, złożonego u Wójta Gminy K. W. w którym zawarł prośbę "o odroczenie zapłaty kwoty 231.415,47 zł" nałożonej na niego tytułem administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. W piśmie tym skarżący nie wskazał podstawy prawnej w oparciu o jaką żąda rozpatrzenia wniosku, opisując jedynie swoją trudną sytuację rodzinną i materialną. Bez wątpienia zatem, treść wniosku skarżącego nie zawierała sformułowań wskazujących w oparciu o jakie przepisy prawa sprawa winna zostać rozpatrzona. Rozstrzygające w sprawie organy dokonując analizy wniosku uznały, iż wniosek ten należy rozpatrzyć w oparciu o przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.). Wskazać jednak należy, co dostrzegł i wyartykułował organ odwoławczy, iż przepisy tej ustawy nie zawierają instytucji odroczenia terminu płatności kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Jak słusznie wskazało Kolegium art. 88 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody przewidujący przypadek odroczenia kary nie mógł mieć w ogóle w sprawie zastosowania bowiem przepis ten dopuszcza zastosowania takiej formy ulgi jedynie w sytuacji gdy kara administracyjna została wymierzona za zniszczenie drzew lub krzewów, a stopień ich uszkodzenia nie wyklucza zachowania ich żywotności oraz możliwości odtworzenia korony drzew, a posiadacz nieruchomości podjął działania w celu zachowania żywotności tych drzew lub krzewów. W przedmiotowej sprawie bezopornym jest, iż ciążąca na skarżącym administracyjna kara pieniężna została ustalona nie z tytułu uszkodzenia drzew lecz całkowitego ich usunięcia. Oczywistym zatem jest, iż przepisy ustawy o ochronie przyrody w zakresie żądania skarżącego nie znajdowały w sprawie zastosowania. W tych okolicznościach zdaniem Sądu organ odwoławczy dostrzegając powyższą okoliczność nie powinien ograniczać się do wskazania, iż żądanie skarżącego może rozstać rozpatrzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 57, poz. 1240 ze zm.) po złożeniu odrębnego wniosku do organu pierwszej instancji, lecz obowiązany był zastosować przepisy tej ustawy, co winno skutkować uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniem mu sprawy do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem, że sytuację odpowiadającą zaistniałej w sprawie regulują przepisy ustawy o finansach publicznych, w oparciu o które to organ winien rozpatrzyć wniosek skarżącego. W niniejszej sprawie Kolegium ograniczyło się jedynie do pouczenia go o możliwości wszczęcia kolejnego odrębnego postępowania. Działania takiego w ocenie Sądu nie można jednak zaakceptować biorąc w szczególności pod uwagę znaczenie przywołanych i omówionych na wstępie zasad ogólnych postępowania administracyjnego. W szczególności nie można zgodzić się z twierdzeniami Kolegium zawartymi w odpowiedzi na skargę, iż skarżący nie wskazywał podstawy prawnej swojego żądania, co uzasadniało rozpatrzenia wniosku w oparciu o przepisy ustawy o ochronie przyrody. Po pierwsze jak już wskazano przepisy tej ustawy dotyczą innych stanów faktycznych niż istniejący w sprawie, a po wtóre wnioskodawca składając określone żądanie nie jest obowiązany do wskazania podstawy prawnej żądania, lecz wyłącznie do określenia stanu faktycznego sprawy, którego subsumcja pod określony przepis prawa ciąży na organie rozstrzygającym sprawę. Ponadto treść pism skarżącego wskazuje, iż gdyby wiedział w dacie złożenia wniosku, iż możliwość odroczenia kary pieniężnej z tytułu wycinki drzew przewiduje ustawa o finansach publicznych, wprost wskazałby na jej regulacje. Z nieznajomości prawa w tym przypadku nie można jednak czynić skarżącemu zarzutu. Należy również wskazać, iż na obowiązek rozpatrzenia złożonego już wniosku w oparciu o przepisy ustawy o finansach publicznych bez konieczności składania kolejnego tożsamego żądania wskazuje również istniejąca w sprawie tożsamość w zakresie właściwości organów. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych organem pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego jest wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa. Organem odwoławczym od decyzji wydanej przez ten organ jest natomiast samorządowe kolegium odwoławcze. Skoro zatem rozstrzygające w sprawie organy są właściwe do rozpatrzenia żądania skarżącego również w oparciu o przepisy ustawy o finansach publicznych i żądanie takie zostało złożone i na jego podstawie wszczęto postępowanie administracyjne, wymaganie od skarżącego składania kolejnego wniosku o treści identycznej do już złożonego nie znajduje uzasadnienia. Mając na uwadze, podniesione odstąpienie organów od rozpatrzenia wniosku skarżącego w oparciu o przepisy ustawy o finansach publicznych ocenić należało jako naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Oceny tej nie zmienia podniesiona okoliczność, iż Kolegium udzieliło skarżącemu wskazówek co do ewentualnych kroków, jakie może on podjąć aby osiągnąć ulgę w spłacie ciążącej na nim kary pieniężnej. Obowiązkiem organu o ile jest on właściwy rzeczowo w sprawie jest rozpatrzenie złożonego wniosku strony, a nie udzielanie stronie wskazówek skutkujących de facto wyłącznie mnożeniem ilości postępowań. W tym stanie rzeczy, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.153 poz. 1270 ze zm.) postanowił jak w sentencji - pkt 1. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości Sąd orzekł, na podstawie art. 152 tej ustawy, zaś o kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy. Zalecenia co do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej przedstawionych rozważań.