II SA/Lu 336/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha Protokolant Sekretarz sądowy Kinga Kościejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi R. K. na uchwałę Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia 4 kwietnia 2025 r., nr CVIII/1983/2025 w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora teatru I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Zarządu Województwa Lubelskiego na rzecz R. K. 1853,59 zł (tysiąc osiemset pięćdziesiąt trzy złote pięćdziesiąt dziewięć groszy), w tym VAT tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. Uchwałą nr CVIII/1983/2025 z 4 kwietnia 2025 r. Zarząd Województwa Lubelskiego odwołał R. K. (skarżący, strona) ze stanowiska Dyrektora Teatru im. J. O. w L. z upływem 7 kwietnia 2025 r. z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. W uchwale tej wskazano, że uzasadnienie odwołania zawarte zostało w załączniku do uchwały (§ 1 ust. 2 z 4 kwietnia 2025 r.). Jak wynika z treści załącznika do opisanej uchwały z 4 kwietnia 2025 r., podstawą odwołania skarżącego ze stanowiska był art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2024 r., poz. 87), z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, przy czym w uzasadnieniu wskazano na następujące naruszenia: 1) naruszenie przepisów ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (pkt 1), tj.: art. 44 ust. 2, zgodnie z którym jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków poprzez: a) bezpodstawne wypłacenie Zastępcy Dyrektora nagrody rocznej w wysokości 29000,01 zł brutto pomimo, że nie został spełniony jeden z obligatoryjnych warunków wskazanych w art. 10 ust. 1b ustawy o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2136 - wg stanu na dzień naruszenia), zgodnie z którym nagroda roczna może być przyznana uprawnionemu, który zajmował swoje stanowisko przez cały rok obrotowy; w roku 2020 [...] stanowisko Zastępcy Dyrektora zajmowała przez 3 miesiące, co dodatkowo stanowi naruszenie art. 10 ust. 1b ustawy z 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2136), zgodnie z którym nagroda roczna może być przyznana uprawnionemu, który zajmował swoje stanowisko przez cały rok obrotowy; b) bezpodstawne wypłacenie pracownikom Teatru wynagrodzeń w łącznej kwocie 110601,83 zł brutto, określonych jako: "wyrównanie wyn. - COVID", "wyrównanie w trybie par. 17 reg. wyn." - podstawa wypłaty nie mieściła się w katalogu składników wynagrodzeń, jakie mogą zostać przyznane pracownikowi instytucji kultury oraz w postanowieniach obowiązującego w Teatrze Regulaminu wynagradzania pracowników Teatru im. J. O. w L., co dodatkowo stanowi naruszenie art. 31 ust. 5 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, zgodnie z którym pracownik instytucji kultury może otrzymywać nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy; c) wydatkowanie w roku 2022 środków publicznych na śniadania pracowników Teatru w łącznej kwocie 6.600,00 zł, podczas gdy przepisy obowiązującego prawa nie przewidują finansowania pracownikom wyżywienia, a zatem finansowanie ich ze środków publicznych jest prawnie nieuzasadnione; Dyrektor Teatru [...] wprowadził w dniu 30 września 2021 r. zarządzenie nr 23/FKS/2021 w sprawie wydawania posiłków jednodniowych dla pracowników Teatru. Zgodnie z zarządzeniem, zatrudnionemu pracownikowi w dniu jego obecności w pracy do godziny 10.00, Teatr miał wydawać posiłek w postaci śniadania w bufecie teatralnym, a koszt posiłku nie mógł przekroczyć 190,00 zł dla każdego z pracowników miesięcznie; 2) naruszenie przepisów ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, tj. art. 44 ust. 3 pkt 3, zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane w wysokościach i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań, czego przejawem było: a) zapłacenie przez Teatr zleceniobiorcy wynagrodzenia wyższego niż należne; jako podstawę wynagrodzenia przyjęto nieprawidłową liczbę przepracowanych godzin i wypłacono wynagrodzenie za 56 zamiast 55 godzin pracy; kwota nienależnie wypłaconego wynagrodzenia wyniosła 39,55 zł brutto; b) wypłacanie głównej księgowej "zaliczek na poczet wynagrodzeń", które następnie nie pomniejszały kwoty wynagrodzenia za miesiąc, za które zaliczki zostały pobrane, lecz były zwracane na konto Teatru lub kasy, co stanowiło swoisty rodzaj pożyczki udzielonej przez pracodawcę, a dodatkowo pobrana zaliczka nie była odzwierciedlona w liście płac; 3) naruszenie przepisów ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, tj.: art. 44 ust. 3 pkt 1, zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane: 1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów, poprzez: a) brak weryfikacji czynności faktycznie wykonanych w ramach umowy o współpracę o nr 55/2020 z 15 września 2020 r. oraz brak kontroli kwot ujętych w fakturach pod kątem ich prawidłowości, w konsekwencji czego Teatr zapłacił zleceniobiorcy wynagrodzenie wyższe niż należne; b) brak weryfikacji czynności faktycznie wykonanych w ramach umowy o współpracę zawartej 1 października 2020 r. na świadczenie usług doradczych w zakresie pozyskiwania funduszy zewnętrznych; zakres wykonanych faktycznie czynności w ramach zawartej umowy nie został w żaden sposób udokumentowany. Nie wskazano konkretnych czynności wykonanych przez zleceniobiorcę w okresie, za który dokonano zapłaty wynagrodzenia. Do kontroli nie przedłożono ewidencji przepracowanych przez zleceniobiorcę godzin. Z tytułu realizacji w/w umowy Teatr wypłacił wynagrodzenie w wysokości 38.848,32 zł brutto, które w dniu 14 grudnia 2020 r. zostało zwrócone na konto Teatru w pełnej wysokości. W/w umowa nie została wpisana do prowadzonego w Teatrze rejestru umów zleceń; c) brak kontroli nad wypłatami "zaliczek na poczet wynagrodzeń"; w miesiącach marzec - wrzesień 2021 r. Główna księgowa pobrała zaliczki na łączną kwotę 11.500,00 zł brutto; wszystkie zaliczki do wypłaty zatwierdziła jednoosobowo, bez współdziałania z osobą wskazaną w pełnomocnictwie (zastępca Dyrektora); pobrana zaliczka nie była odzwierciedlona w liście płac. Operacje jej dotyczące odbywały się pomiędzy kontami: 234-13 (Rozrachunki z pracownikami z tytułu potrąceń z wynagrodzeń - pracownicze zaliczki na poczet wynagrodzenia), a kontem 131 (Bieżący rachunek bankowy krajowych środków pieniężnych) lub kontem 105 (Kasa Covid); 4) naruszenie ustawy z 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz.U. z 2023 r., poz. 1465), tj.: art. 1042 § 1, zgodnie z którym regulamin pracy ustala pracodawca w uzgodnieniu z zakładową organizacją związkową, poprzez wprowadzenie 10 marca 2021 r. zarządzeń nr 6/FKS/2021 i nr 9/FKS/2021, dotyczących trybu wykonywania przez pracowników pracy w godzinach nadliczbowych i ich rozliczania, bez uzgodnienia ze związkami zawodowymi; zmiany wprowadzone w/w zarządzeniami dotyczyły dopuszczalnej liczby godzin nadliczbowych w ciągu roku kalendarzowego, terminu wypłaty wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych, okresu rozliczeniowego, a więc zagadnień, które powinny być ustalane w regulaminie pracy; w/w zagadnienia nie dość, że były ustalone w odrębnym od regulaminu pracy zarządzeniu, to dodatkowo były sprzeczne z postanowieniami zawartymi w regulaminie pracy i regulaminie wynagradzania. W/w zmian nie uzgodniono z działającymi w Teatrze związkami zawodowymi, a tym samym wprowadzono je z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa; 5) naruszenie przepisów ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2024 r., poz. 87), tj.: art. 31b ust. 3, zgodnie z którym za wieloletnią pracę [pozostali] pracownicy instytucji kultury otrzymują nagrodę jubileuszową w wysokości uzależnionej od stażu pracy, a liczonej według określonego procenta wynagrodzenia miesięcznego, poprzez podpisanie 10 marca 2021 r. przez Dyrektora zarządzenia nr 7/FKS/2021 w sprawie przygotowania i obiegu dokumentów potwierdzających nabycie prawa do nagrody jubileuszowej pracowników oraz sposobu jej wypłaty. W załączniku nr 1 i 2 do zarządzenia wskazano, że nagrodę jubileuszową ustala się w zależności od stażu pracy w wysokości odpowiedniego procentu wynagrodzenia zasadniczego brutto. Powyższe stoi w sprzeczności z postanowieniami art. 31b ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz regulaminu wynagradzania, zgodnie z którym pracownicy instytucji kultury otrzymują nagrodę jubileuszową w zależności od stażu pracy w wysokości odpowiedniego procentu wynagrodzenia miesięcznego. W treści załącznika do uchwały z 4 kwietnia 2025 r. wskazano, że powyższe naruszenia zostały stwierdzone podczas kontroli doraźnej przeprowadzonej przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego Województwa Lubelskiego w L. w okresie od 11 marca do 8 kwietnia 2022 r. w Teatrze im. J. O. w L., której wyniki zostały przyjęte w wystąpieniu pokontrolnym z 27 czerwca 2022 r. oraz w protokole kontroli, podpisanym 18 maja 2022 r. Podniesiono również, że 28 grudnia 2023 r do Regionalnej Izby Obrachunkowej w L. zostało złożone zawiadomienie o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych, na podstawie którego 27 czerwca 2024 r. Regionalna Komisja Orzekająca orzekła o uznaniu skarżącego odpowiedzialnym za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Orzeczenie to stało się prawomocne 19 września 2024 r. Dodatkowo organ wskazał, że liczne zachowania Dyrektora Teatru wobec pracowników mają znamiona mobbingu, co stanowi naruszenie przepisów Kodeksu pracy, przy czym zgodnie z art. 943 Kodeksu pracy, pracodawca jest zobowiązany przeciwdziałać mobbingowi. II. W skardze na powyższą uchwałę Zarządu Województwa Lubelskiego zarzucono naruszenie: 1) art. 15 ust. 1, 6 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, poprzez ich niewłaściwe stosowanie, polegające na zastosowaniu dwustopniowej procedury odwoławczej nieznanej ustawie, podjęciu uchwały po upływie 1 roku od uzyskania opinii, niedostarczeniu organizacjom opiniującym pełnych informacji, oparciu odwołania o twierdzenia znane organowi od 3 lat i nie polegające na prawdzie; 2) art. 15 ust. 1 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie przez Zarząd Województwa Lubelskiego konsultacji dotyczącej zamiaru odwołania skarżącego ze stanowiska, ze stowarzyszeniami zawodowymi i twórczymi właściwymi ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez ww. instytucję, a w konsekwencji naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., polegające na wydaniu zaskarżonego zarządzenia z istotnym naruszeniem prawa; 3) § 8 ust. 1 Statutu Teatru im. J. O. w L. (Załącznik do uchwały nr XLVIII/704/2023 Sejmiku Województwa Lubelskiego z 30 maja 2023 r. - Statut Teatru), poprzez odwołanie skarżącego z zajmowanego stanowiska bez przeprowadzenia wymaganych prawem uzgodnień z Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego; 4) § 70, § 71d ust 2, § 71 e ust. 1,2,3, § 72 ust 1, § 73 ust. 1,2,3 Statutu Województwa Lubelskiego, poprzez przyjęcie uchwały z naruszeniem trybu - tj. poza posiedzeniem Zarządu WL, bez informowania wszystkich jego członków i w trakcie ich nieobecności, bez wymaganych uzgodnień wewnętrznych, zwolnienia nieobecnych. Mając na uwadze powyższe uchybienia, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały; ewentualnie stwierdzenie jej nieważności; zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że cała procedura "uzgadniająco-opiniująca" odwołanie Dyrektora Teatru miała charakter fikcyjny, co stanowi naruszenie przepisów prawa. Według skarżącego niewątpliwym jest, że organizator ma prawo odwołać dyrektora teatru, lecz w przypadku, gdy czyni to po roku od wystąpienia o opinię, za działania sprzed 5 lat, a znane organizatorowi od 3 lat, trudno uznać, że dochowano wymogów proceduralnych. Prośba o opinię wpłynęła do 6 podmiotów i organizacji w piśmie z 8 lutego 2024 r., a opinie (lub ich brak z powodu wady dokumentów przekazanych przez Marszałka Województwa) spłynęły do organizatora do 1 marca 2024 r. Organy organizatora pozostały bezczynne do 4 kwietnia 2025 r., to jest przez ponad rok, a treść uchwały nr DXLVIII/9688/2024 Zarządu Województwa Lubelskiego z 8 lutego 2024 r. w sprawie wszczęcia procedury odwołania strony ze stanowiska Dyrektora Teatru oraz uzasadnienia zaskarżonej uchwały istotnie się różnią. Skarżący stwierdził, że bazowanie na opiniach wyrażonych rok wcześniej, wydanych w wyniku skierowania lakonicznych zapytań do wybranych przez siebie związków zawodowych i organizacji powoduje pozorność procedury konsultacji, odwołania skarżącego z zajmowanego stanowiska. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w procedurze odwołania skarżącego ze stanowiska Dyrektora Teatru nie doszło do naruszenia prawa, co obszernie wyjaśniono w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę. III. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. Zgodnie z przepisem art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. 2. Jak wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje - między innymi - akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., jak i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Zgodnie natomiast z przepisem art. 81 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2025 r., poz. 581), uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. 3. Ukształtowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko o podwójnym charakterze aktów powołania i odwołania, o których mowa w art. 15 cyt. ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, jako aktów publicznoprawnych, a zarazem aktów wywołujących skutki w sferze prawa pracy. Podwójny charakter tych aktów przesądza o dopuszczalności objęcia ich kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne - w zakresie mieszczącym się w kompetencjach przyznanych sądom administracyjnym przez prawodawcę. 4. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3 tego przepisu, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16. Jak wynika z treści art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. 5. W zakresie dotyczącym trybu prowadzonego przez Zarząd Województwa Lubelskiego postępowania w przedmiocie odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, wskazana wyżej regulacja ustawowa nie była wyczerpująca. Nie budzi bowiem wątpliwości, że znajdowały w tym zakresie zastosowanie zarówno ogólne normy postępowania, określone w przepisach ustawy o samorządzie województwa (art. 31 ust. 4 i 5 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 6) i statucie Województwa Lubelskiego (§ 70-74), jak i norma szczegółowa, a mianowicie § 8 ust. 1 statutu Teatru - w związku z umową z 22 marca 2023 r. w sprawie prowadzenia jako wspólnej instytucji kultury Teatru im. J. O. w L., zawartą na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. 6. Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, organizatorzy, o których mowa w art. 8 oraz w art. 9, mogą na podstawie umowy zawartej między sobą prowadzić jako wspólną instytucję kultury prowadzoną przez jednego z organizatorów instytucji kultury. Co istotne w niniejszej sprawie, w przypadku, o którym mowa w ust. 2 i 2a, strony określają w umowie uprawnienia podmiotu zawierającego umowę z organizatorem odnośnie do treści statutu, powołania dyrektora oraz likwidacji instytucji kultury. 7. Jest oczywiste, że wskazana wyżej umowa z 22 marca 2023 r. - zawarta pomiędzy Skarbem Państwa a Województwem Lubelskim (k. 28-30 akt sprawy) - ma charakter publicznoprawny. Normatywną podstawą takiej umowy stanowią bowiem przepisy prawa administracyjnego (art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej), a stronami umowy są organy administracji publicznej, działające w granicach swoich kompetencji. Co więcej, przedmiotem tej umowy jest określenie zasad wspólnego prowadzenia instytucji kultury, co dotyczy wprost ustawowo przyznanej kompetencji organów administracji publicznej i sposobu wspólnego wykonywania przysługujących z tego tytułu uprawnień. 8. W tym stanie prawnym postanowienia umowy z 22 marca 2023 r., jak i nadanego w trybie przewidzianym umową statutu Teatru (§ 3 ust. 1-4 umowy), były wiążące w okresie obowiązywania umowy (§ 7 ust. 1 umowy). Oznacza to, że prowadząc instytucję kultury - Teatr im. J. O. w L., Województwo Lubelskie związane było nie tylko przepisami ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, ale i normami określonymi w statucie tego Teatru oraz w umowie z 22 marca 2023 r. w sprawie prowadzenia jako wspólnej instytucji kultury. Jak natomiast wynika z § 4 ust. 1 tej umowy, dyrektora Teatru powołuje i odwołuje Województwo w trybie określonym w ustawie, w uzgodnieniu z Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Także w myśl § 8 ust. 1 statutu Teatru do powołania i odwołania dyrektora Teatru wymagana jest zgoda tego Ministra (k. 31-32 akt sprawy). 9. Obowiązek uzyskania zgody Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na powołanie i odwołanie dyrektora Teatru został więc jasno sformułowany we wskazanych aktach prawnych. Niewątpliwie miał tego świadomość Zarząd Województwa Lubelskiego już na etapie powoływania skarżącego na stanowisko dyrektora Teatru. Trzeba bowiem zauważyć, że w piśmie z 15 czerwca 2021 r. Marszałek Województwa Lubelskiego zwrócił się wprost do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o wyrażenie zgody na powołanie skarżącego na stanowisko dyrektora Teatru i zgodę taką otrzymał w piśmie z 28 czerwca 2021 r. (pisma z 15 i 28 czerwca 2021 r., akta administracyjne). Jako podstawę prawną tego wniosku wskazano przepis § 4 ust. 1 umowy z 22 marca 2023 r. 10. Analogicznie w trakcie procedury odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora Teatru Marszałek Województwa Lubelskiego zwrócił się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (pismo z 8 lutego 2024 r.) z odpowiednim wnioskiem - "w sprawie uzgodnienia odwołania" - wskazując na obowiązek uzgodnienia wynikający z § 4 ust. 1 umowy z 22 marca 2023 r. Jak wynika z pisma z 1 marca 2024 r., podpisanego z upoważnienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego przez podsekretarza stanu, Minister stwierdził, że przyjmuje "do wiadomości" zamiar odwołania skarżącego z zajmowanego stanowiska. 11. Nie budzi wątpliwości, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie udzielił zgody na odwołanie skarżącego ze stanowiska dyrektora Teatru, ograniczając się do wskazania, że przyjął "do wiadomości" zamiar jego odwołania z zajmowanego stanowiska. O niewiążącym charakterze tego pisma świadczy zarówno brak złożenia oświadczenia o zgodzie - lub jej braku - organu, jak również posłużenie się sformułowaniem "opinia", co znalazło odzwierciedlenie w treści pisma oraz korespondencji przewodniej - informacji skierowanej do Marszałka Województwa Lubelskiego za pośrednictwem platformy ePUAP (wydruk z 1 marca 2024 r., akta administracyjne). 12. Nie można więc podzielić stanowiska organu, zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, jakoby doszło do prawidłowego wyrażenia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zgody na odwołanie skarżącego ze stanowiska dyrektora instytucji kultury. W szczególności tezy tej nie uzasadnia argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę, jakoby o wyrażeniu zgodny na odwołanie miały świadczyć dwie okoliczności, a mianowicie stwierdzenie w piśmie Ministra z 1 marca 2024 r., że "odwołanie Dyrektora Teatru im. J.. O. w L. z zajmowanego stanowiska poparły organizacje: Związek Artystów Scen Polskich ZASP - Stowarzyszenia oraz Związek Zawodowy - Gildia Polskich Reżyserek i Reżyserów Teatralnych" oraz treść kolejnego pisma - z 12 marca 2024 r., stanowiącego odpowiedź na pismo Marszałka Województwa Lubelskiego z 1 marca 2024 r., w którym Minister stwierdził: "nie wnoszę zastrzeżeń wobec zamiaru powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Teatru im. J. O. w L. K. A." (pismo oznaczono jako "Zgoda Ministra ws. powierzenia obowiązków Dyrektora TJO"). 13. Powyższa argumentacja stanowi próbę dokonania wykładni treści dokumentu urzędowego, jakim jest pismo Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 1 marca 2024 r., dokonywaną w ramach prezentowania stanowiska organu w toku postępowania przed sądem administracyjnym. Co więcej, w okresie od 1 marca 2024 r., kiedy to organ otrzymał pismo Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie zamiaru odwołania skarżącego z zajmowanego stanowiska, do dnia podjęcia zaskarżonej uchwały - 4 kwietnia 2025 r., Zarząd Województwa Lubelskiego mógł bez wątpliwości podjąć działania w celu pozyskania jednoznacznego stanowiska Ministra co do zgody na odwołanie skarżącego, czego organ nawet nie próbował dokonać. Jest całkowicie niezrozumiałe, dlaczego Zarząd Województwa Lubelskiego, pomimo upływu ponad 13 miesięcy pomiędzy wystąpieniem z wnioskiem do Ministra i podjęciem uchwały z 4 kwietnia 2025 r., nie tylko zaniechał wyjaśnienia tej kwestii, ale i nie podjął jakichkolwiek dalszych czynności w sprawie odwołania skarżącego z zajmowanego stanowiska. 14. W tym kontekście nie można zaaprobować interpretacji treści pisma Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 1 marca 2024 r., dokonywanej nie przez ten organ administracji publicznej, lecz przez adresata pisma - Zarząd Województwa Lubelskiego, w celu wykazania, że Minister wyraził zgodę na odwołanie skarżącego ze stanowiska dyrektora Teatru, gdy takie oświadczenie woli nie zostało przez Ministra w tym piśmie złożone wprost. Przypomnieć należy, że cechą dokumentu urzędowego jest nie tylko jego formalna, ale i materialna moc dowodowa, przy czym ta druga dotyczy właśnie treści dokumentu urzędowego i oznacza związanie treścią oświadczenia zawartego w dokumencie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że skoro Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w piśmie z 1 marca 2024 r. uchylił się od złożenia oświadczenia woli o wyrażeniu zgody na odwołanie skarżącego ze stanowiska dyrektora Teatru, to zgody takiej nie udzielił, czego nie można ex post podważać w drodze wykładni oświadczenia woli tegoż Ministra, a zwłaszcza dokonywanej przez inny organ. 15. Jeśli natomiast organ uznał, że stanowisko Ministra było w tym zakresie niejednoznaczne, bo wymagało zabiegów interpretacyjnych - co obecnie podnosi - to powinien był zwrócić się ponownie o przedstawienie jednoznacznego stanowiska Ministra, czego jednak nie zrobił, co w istocie oznacza, że zaaprobował literalną treść oświadczenia woli Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zawartego w piśmie z 1 marca 2024 r. Zaakceptowanie poglądu organu o dopuszczalności własnej wykładni oświadczenia woli Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, dałoby organowi możliwości arbitralnego uznania, czy Minister udzielił zgody, czy też jej nie udzielił, co jest niedopuszczalne, gdyż umożliwia instrumentalne stosowanie prawa, w oderwaniu od rzeczywistych intencji organu składającego oświadczenie woli. 16. Powyżej poczynione ustalenia i ich ocena prawna są wystarczające do stwierdzenia, że Zarząd Województwa Lubelskiego, wbrew obowiązkowi wynikającemu z § 8 ust. 1 statutu Teatru oraz § 4 ust. 1 umowy z 22 marca 2023 r. w sprawie prowadzenia jako wspólnej instytucji kultury Teatru im. J. O. w L., nie uzyskał zgody Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na odwołanie skarżącego ze stanowiska dyrektora Teatru, czym naruszył art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w związku z § 8 ust. 1 statutu Teatru oraz § 4 ust. 1 umowy z 22 marca 2023 r. i w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Z tego powodu oraz na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, zaskarżona uchwała, jako sprzeczna z prawem jest nieważna. Niezależnie od powyższego wskazać należy na inne uchybienia, które również świadczą o sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały. 17. Jak wynika z powoływanego już przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, organy samorządu województwa działają na podstawie i w granicach określonych przez ustawy. Zgodnie natomiast z art. 41 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa, zasady i tryb działania zarządu województwa określa statut województwa, co oznacza, że przepisy statutu również stanowią normy prawne, których przestrzeganie jest obowiązkiem organów samorządu województwa, wynikającym z art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. W tym kontekście stwierdzić należy, że Zarząd Województwa Lubelskiego nie wykazał, aby przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały dochowano norm postępowania, przewidzianych w dziale statutu - Zasady i tryb działania zarządu (§ 70-74, Dz. Urzęd. Woj. Lubelskiego z 2019 r., poz. 5691). 18. Organ w szczególności nie wykazał, aby w procedurze zakończonej zaskarżoną uchwałą przestrzegane były wszystkie zasady postępowania wiążące Zarząd Województwa Lubelskiego na podstawie wskazanego statutu. Jak wynika z § 70 statutu, zarząd rozpatruje sprawy na posiedzeniach, w trybie zapewniającym kolegialne podejmowanie rozstrzygnięć. W celu zapewnienia respektowania zasady kolegialności, statut Województwa Lubelskiego określa między innymi minimalne standardy postępowania związane z przygotowaniem posiedzeń Zarządu Województwa Lubelskiego. Statut w § 71d ust. 2 nakłada obowiązek przedkładania członkom zarządu, najpóźniej w przeddzień posiedzenia, wszystkich dokumentów mających być przedmiotem obrad zarządu, w tym projektów aktów normatywnych, decyzji i postanowień oraz innych rozstrzygnięć zarządu. Tymczasem w aktach sprawy brak jest dowodu, czy choćby informacji uprawdopodobniającej, że projekt zaskarżonej uchwały został przedłożony członkom zarządu Województwa Lubelskiego, w trybie określonym w § 71d ust. 2 statutu. Co więcej, nie ma również pisemnego wniosku o podjęcie spornej uchwały, co wskazuje, że Marszałek Województwa Lubelskiego sformułował ten wniosek w trakcie posiedzenia zarządu z 4 kwietnia 2025 r., które zwołał jedynie w celu jego rozpatrzenia (zob. protokół nr CVIII/2025 z 4 kwietnia 2025 r.; akta administracyjne). W takim przypadku jest oczywiste, że nieobecni członkowie zarządu Województwa Lubelskiego nie mogli być prawidłowo powiadomieni o porządku obrad zarządu oraz o projektach podjętych tego dnia uchwał. 19. W aktach spraw brak jest również informacji o zwolnieniu członków zarządu z uczestnictwa w posiedzeniu zarządu z 4 kwietnia 2025 r., pomimo tego, że dwie osoby nie były obecne na tym posiedzeniu (zał. Nr 1 do protokołu nr CVIII/2025; akta administracyjne). Na podstawie § 73 ust. 1-3 statutu Województwa Lubelskiego, członkowie zarządu zobowiązani są do uczestnictwa w posiedzeniach zarządu i jedynie w uzasadnionych przypadkach marszałek może zwolnić członka zarządu z tego obowiązku. Następuje to na wniosek członka zarządu, który ma zawierać wskazanie przyczyny uniemożliwiającej udział w posiedzeniu wraz ze wskazaniem osoby, która w zastępstwie nieobecnego przedstawi jego stanowisko w sprawach umieszczonych w porządku obrad. Stwierdzić należy, że z akt sprawy nie wynika, aby wskazane wyżej obowiązki statutowe zostały wypełnione, chociaż obowiązek ich przestrzegania dotyczy wszystkich członków zarządu i każdego posiedzenia zarządu, niezależnie od spełnienia wymogu kworum - obecność co najmniej trzech członków zarządu (§ 72 ust. 1 statutu). 20. Niezależnie od wyżej wskazanych wad formalnych związanych z postępowaniem zakończonym zaskarżoną uchwałą, podnieść należy, że również uzasadnienie tej uchwały wskazuje na takie okoliczności faktyczne, które z jednej strony budzą istotne wątpliwości co do rzeczywistych przesłanek odwołania skarżącego przed upływem okresu na który został powołany, a z drugiej strony miały charakter zdarzeń niepotwierdzonych bądź nawet niezgodnych z rzeczywistością, o czym mowa poniżej. 21. Jak wynika z uzasadnienia stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, organ uznał, że skarżący naruszył przepisy ustawy o finansach publicznych, na skutek uchybień stwierdzonych podczas kontroli doraźnej przeprowadzonej w Teatrze im. J. O. w L. przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego. Co istotne jednak, kontrola ta miała miejsce w okresie od 11 marca do 8 kwietnia 2022 r., a jej wyniki zostały ujęte w protokole podpisanym 18 maja 2022 r. oraz w wystąpieniu pokontrolnym z 27 czerwca 2022 r. Jest więc całkowicie niezrozumiałe, z jakiego powodu Zarząd Województwa Lubelskiego, znając wyniki kontroli pracowników Urzędu Marszałkowskiego już w czerwcu 2022 roku - po roku pracy skarżącego na stanowisku dyrektora Teatru - przez kolejne ponad półtora roku nie podjął działań zmierzających do odwołania skarżącego z zajmowanego stanowiska. Organ po upływie osiemnastu miesięcy (28 grudnia 2023 r.) złożył do Regionalnej Izby Obrachunkowej w L. zawiadomienie o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych. Dopiero 8 lutego 2024 r. organ rozpoczął procedurę opiniująco-uzgodnieniową w związku z zamiarem odwołania skarżącego, którą zakończył już 1 marca 2024 r. i wówczas w okresie kolejnych ponad trzynastu miesięcy nie nadał sprawie dalszego biegu. Nie można w tej sytuacji uznać, że wskazany upływ czasu miał związek z koniecznością zweryfikowania uzyskanych informacji, co w orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się za potencjalnie uzasadnioną okoliczność, o ile kwestia ustalenia okoliczności naruszenia przez dyrektora instytucji kultury przepisów prawa wymaga odpowiedniego czasu, wynikającego przede wszystkim z konieczności zweryfikowania powziętych przez stosowne podmioty, w tym podmioty tworzące instytucje kultury, uzyskanych informacji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3906/19). 22. Biorąc pod uwagę, że od daty zakończenia kontroli Urzędu Marszałkowskiego (8 kwietnia 2022 r.) do daty podjęcia przez organ uchwały o odwołaniu skarżącego ze stanowiska dyrektora Teatru (4 kwietnia 2025 r.) upłynęły trzy lata, całkowicie uprawniona jest wątpliwość co do rzeczywistych motywów podjęcia zaskarżonej uchwały. Nie można nie dostrzec, że przez większą część kadencji skarżącego, jako dyrektora samorządowej instytucji kultury, organ tego samorządu, tj. Zarząd Województwa Lubelskiego, tolerował dalsze pełnienie przez skarżącego tych obowiązków, pomimo negatywnych wyników kontroli z 2022 r., zaś w kwietniu 2025 r. uznał, że z powodu wyników tej samej kontroli skarżący nie może dalej zajmować stanowiska dyrektora Teatru i konieczne jest jego odwołanie przed upływem kadencji. Jakkolwiek okoliczność ta sama przez się nie przesądza o wadliwości zaskarżonej uchwały, to jednak konieczne było jej uwypuklenie, zarówno z powodu kontekstu społecznego, gdyż spór prawny dotyczy publicznej instytucji kultury, jak i z powodu znaczenia upływu czasu dla oceny zarzutów podniesionych wobec skarżącego w roku 2025, a mających swoje źródło w czynnościach kontrolnych z roku 2022. 23. Podkreślić należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały pominięto istotną okoliczność w sprawie, a mianowicie wynik postępowania prowadzonego przez Regionalną Komisję Orzekającą w sprawach o naruszenie finansów publicznych przy RIO w L.. W orzeczeniu Regionalnej Komisji Orzekającej z 27 czerwca 2024 r. uznano skarżącego odpowiedzialnym za naruszenie dyscypliny finansów publicznych na skutek wypłacenia 3 listopada 2021 r. zastępcy dyrektora Teatru nagrody rocznej za 2020 rok (29.000 zł brutto), mimo niespełnienia jednego z warunków przewidzianych prawem. Jednakże odstąpiono od wymierzenia kary za to naruszenie z uwagi na przypadek zasługujący na szczególne uwzględnienie. Ponadto Regionalna Komisja Orzekająca w pozostałym zakresie umorzyła postępowanie z uwagi na przedawnienie karalności czynu (pkt III orzeczenia z 27 czerwca 2024 r.), a co do jednego z zarzutów skarżący został uniewinniony (pkt I.3 orzeczenia z 27 czerwca 2024 r.). 24. Nie przesądzając znaczenia tego orzeczenia dla oceny przesłanek odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora Teatru, zauważyć należy, że organ miał obowiązek wziąć pod uwagę prawomocne orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej, wszechstronnie rozważając jego skutki, skoro stało się ono prawomocne ponad sześć miesięcy przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Obowiązek ten wynika z zasady działania na podstawie i w granicach określonych przez ustawy, określonej w art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, w związku z art. 135 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, gdyż działanie w granicach prawa wymaga uwzględnienia wyłącznej kompetencji komisji orzekającej w zakresie orzekania o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. 25. Niezasadny jest natomiast podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisu art. 15 ust. 1 (zdanie trzecie) ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej i tym samym naruszenia art. 7 Konstytucji. Nie jest bowiem trafne stanowisko skarżącego, że Zarząd Województwa Lubelskiego nie przeprowadził konsultacji dotyczącej zamiaru odwołania skarżącego ze stanowiska, ze stowarzyszeniami zawodowymi i twórczymi właściwymi ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Jakkolwiek organ nie ustalił samodzielnie list stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję (art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - zdanie pierwsze), to bezsprzecznie skorzystał z takiej listy ustalonej przez samego skarżącego w procedurze jego powołania. Nie było więc to działanie arbitralne organu, a przy tym skarżący skutecznie nie wykazał, aby pominięto inne stowarzyszenia zawodowe i twórcze właściwe ze względu na rodzaj działalności Teatru. Na marginesie jedynie wskazać trzeba, że w zakresie trybu opiniowania określonego w art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, organ również nie był konsekwentny, gdyż po pozyskaniu stosownych opinii przez długi okres nie kontynuował procedury odwołania skarżącego, co wzmacnia wątpliwości co do rzetelności całego postępowania zakończonego zaskarżoną uchwałą. Z tych wszystkich względów oraz na podstawie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Zasądzone koszty postępowania obejmują zwrot wpisu w kwocie 300 zł i 17 zł opłaty od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 1536,59 zł, zgodnie z udokumentowanym z tego tytułu wydatkiem (k. 110).