II SA/Lu 337/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] grudnia 2021 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. J. M. (dalej również jako strona lub skarżąca), pismem z [...] września 2020 r., wniosła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. (PINB) o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie instalowania przez A. T. (dalej również jako inwestor) urządzeń instalacji fotowoltaicznej na działce nr [...] zlokalizowanej przy Al. [...] w B. P.. Jak podała urządzenia te mają zostać rozmieszczone w miejscu uniemożliwiającym ubieganie się skarżącej o wydzielenie drogi dojazdowej. Po wszczęciu postępowania organ pierwszej instancji przeprowadził [...] października 2020 r. oględziny, w trakcie których ustalił, że na działce nr [...] w sierpniu 2020 r. została wykonana instalacja fotowoltaiczna o mocy 3,3 kW, a jej usytuowanie nie powoduje naruszenia przepisów prawa. Decyzją z [...] listopada 2020 r. PINB działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych związanych z montażem urządzeń fotowoltaicznych na działce nr [...] położonej przy Al. [...] w B. P.. W uzasadnieniu organ wskazał, że wykonywanie robót budowlanych polegających na montażu urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW nie wymaga zgłoszenia ani uzyskania pozwolenia na budowę, co w ocenie organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie zostało spełnione. Wykonane roboty nie wymagały również uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej z uwagi na moc zainstalowanych urządzeń nie większą niż 6,5 kW. Brak jest zatem podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się skarżąca, podnosząc w odwołaniu zarzut naruszenia art. art. 7, 77, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nie zgromadzenie wszystkich dowodów niezbędnych do rozpoznania sprawy i nienależyte uzasadnienie decyzji. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego przeanalizowania organowi pierwszej instancji. Decyzją z [...] lutego 2021 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego (organ odwoławczy) utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie PINB. W uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 16 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 13 lutego 2020 r.) - pozwolenia na budowę nie wymaga m.in. wykonywanie robót budowlanych polegających na montażu urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW z zastrzeżeniem, że do urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 6,5 kW stosuje się obowiązek uzgodnienia pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej projektu budowlanego, o którym mowa w art. 6b ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1372 i 1518), oraz zawiadomienia organów Państwowej Straży Pożarnej, o którym mowa w art. 56 ust. 1a tej ustawy. Jednocześnie dodał, że przepis ten nie stawia żadnych ograniczeń co do sposobu montażu urządzeń fotowoltaicznych, a to oznacza, że każdy sposób montażu urządzenia fotowoltaicznego korzysta z takiego zwolnienia. Ponadto z treści art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego nie wynika, że na wykonanie robót budowlanych polegających na montażu ww. urządzeń fotowoltaicznych nie jest wymagane dokonanie zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Jednocześnie dodał, że w świetle art. 29 ust. 4 pkt 3c aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego - wykonanie robót budowlanych w ww. zakresie również nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, o którym mowa w art. 30. W tych okolicznościach – zdaniem organu odwoławczego – należało stwierdzić, iż montaż przedmiotowej instalacji nie wymagał pozwolenia na budowę ani też dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Nie wymagał także uzgodnienia pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, oraz zawiadomienia organów Państwowej Straży Pożarnej. Przedmiotowa inwestycja nie jest przy tym przedsięwzięciem mogąco zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani też przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o czym mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), zaś działka nr [...] nie leży w obszarze Natura 2000. Organ odwoławczy wskazał również, iż wykonane roboty budowlane nie naruszają przepisów Prawa budowlanego, w związku z tym brak było podstaw do zastosowania w przedmiotowej sprawie działań w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. W tej sytuacji w pełni uzasadnione było umorzenie postępowania w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a. W sprawie brak jest bowiem podstaw prawnych do podejmowania działań ze strony organu nadzoru budowlanego. Jednocześnie organ dodał, że nawet gdyby uznać, że właściwszą formą zakończenia postępowania w niniejszej sprawie powinna być decyzja merytoryczna odmawiająca wydania określonego rozstrzygnięcia z powodu braku podstaw prawnych, to decyzja organu pierwszej instancji nie byłaby obarczona wadą stanowiącą naruszenie przepisów postępowania mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skutki prawne wydania w takim przypadku decyzji odmownej oraz decyzji umarzającej postępowanie są bowiem w istocie tożsame. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się skarżąca, która w skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, powieliła zarzuty odwołania wnosząc o uchylenie wydanych w sprawie decyzji i zwrot kosztów postępowania. W dalszym ciągu jej zdaniem, sprawa nie została należycie wyjaśniona, gdyż organy nie zgromadziły wszystkich niezbędnych dowodów. Organy nie zbadały, czy inwestycja wymagała pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Nie dokonały również analizy i oceny inwestycji pod kątem rozliczenia powierzchni działek w związku z wywłaszczeniem części nieruchomości na realizację inwestycji pożytku publicznego, tj. przebudowę drogi - Al. [...]. Nadto podniosła, że zarówno uzasadnienie faktyczne jak i prawne zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, wbrew podniesionym w niej zarzutom, odpowiada prawu. W niniejszej sprawie kwestię sporną stanowi ocena, czy organy nadzoru budowlanego prawidłowo dokonały umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. przy ustaleniu, że w sprawie inwestor nie miał obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia budowy spornej inwestycji do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej i jednocześnie nie zachodziły podstawy do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu przyjęty przez organy nadzoru budowlanego kierunek rozstrzygnięcia sprawy jest prawidłowy. Okoliczności faktyczne nie dawały bowiem podstaw do wydania jakiejkolwiek decyzji merytorycznej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że podstawą prawną działań organów nadzoru budowlanego były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, przy czym należy zauważyć, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (Prawo budowlane – przyp. Sądu), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed dniem [...] września 2020 r., przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie nowelizacji, zatem zastosowanie w sprawie mają przepisy dotychczasowe. Zgodnie z regulacją art. 28 Prawa budowlanego zasadą jest, że roboty budowlane mogą być prowadzone po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Od reguły tej ustawa przewiduje wyjątki wyliczając w art. 29 budowy i roboty budowlane które decyzji o pozwoleniu na budowę nie wymagają. Art. 29 ust. 2 pkt 16 Prawa budowlanego przewiduje, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na montażu pomp ciepła, urządzeń fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej do 50 kW oraz wolno stojących kolektorów słonecznych. Z kolei art. 30 wskazuje, które budowy i roboty budowalne wymienione w art. 29 wymagają dla ich legalnego prowadzenia zgłoszenia właściwemu organowi. Ustawodawca nie wymienia jednak w tym przepisie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 16, co oznacza, że jeżeli roboty objęte zgłoszeniem zostałyby zakwalifikowane jako montaż urządzeń fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej do 50 kW, to nie wymagają ani zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. Z tym oczywiście zastrzeżeniem, że nie zachodzą warunki o których mowa w art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego, tj. nie są to przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz w art. 29 ust. 4 Prawa budowlanego, tj. roboty budowlane wykonywane są przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Równocześnie należy mieć na względzie, że montaż pomp ciepła, urządzeń fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej do 50 kW oraz wolnostojących kolektorów słonecznych, o którym mowa w omawianym przepisie, oznacza jego wykonanie w sposób kompleksowy, od podstaw i bez funkcjonalnego powiązania z innym istniejącym obiektem. Przy czym może to być zamontowanie całej konstrukcji zarówno na gruncie, jak i na obiekcie budowlanym (patrz: Alicja Plucińska - Filipowicz (red.), Artur Kosicki, Komentarz do art. 29 Prawa budowlanego, opublikowano Lex/el, 2017). Z akt administracyjnych wynika, że przedmiotem postępowania jest ocena legalności robót budowlanych polegających na montażu urządzeń fotowoltaicznych o mocy 3,3 kW na działce nr [...] zlokalizowanej przy Al. [...] w B. P.. Konsekwencją powyższego było prawidłowe uznanie przez rozstrzygające w sprawie organy za roboty polegające na montażu urządzeń fotowoltaicznych w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 2 pkt 16 Prawa budowlanego polegają zwolnieniu od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz dokonania zgłoszenia. Skoro jednocześnie nie zostało wykazane aby sporna inwestycja została wykonana w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach Prawa budowlanego to należało przyjąć, że jej realizacja nie mogła stanowić przedmiotu postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Tym samym postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest natomiast bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2006 r., I OSK 967/05). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2006 r., II SA 428/01). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. W konsekwencji w zaskarżonej decyzji prawidłowo zastosowano art. 105 § 1 k.p.a. Skoro właśnie taką decyzję podjęły organy obu instancji to odpowiada ona zdaniem Sądu obowiązującemu prawu. Jednocześnie, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie jest obciążona zarzucanymi w skardze uchybieniami w zakresie niewyczerpującego postępowania dowodowego czy niepełnego uzasadnienia. Ponadto kwestie podnoszone przez skarżącą jako całkowicie nie związane z przedmiotem postępowania oraz właściwością organów nadzoru budowlanego nie mogły być w ogóle badane, a tym samym mieć jakikolwiek wpływ na przebieg i wynika postępowania. Mając na względzie powyższą argumentację, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) skargę oddalił.