II SA/Lu 338/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 września 2016 r. sprawy ze skargi H. J. na zarządzenie Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora I. stwierdza nieważność zaskarżonego aktu; II. zasądza od Wójta Gminy na rzecz H. J. 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...]. Wójt Gminy odwołał H. J. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół im. S. S. w W.. Jako podstawę odwołania wskazano art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia [...]. o systemie oświaty stosownie do którego organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole w przypadkach szczególnie uzasadnionych po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadkach szkoły artystycznej i placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7 dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Wójt podał, że H. J. jest nieobecna w szkole już od lipca 2015r. Jej obecność jest jednak usprawiedliwiona. Dotychczas jej obowiązki wypełniała zastępca dyrektora, który jednak [...]. złożyła rezygnację z pełnionej funkcji. Powołując się na zakres obowiązków Dyrektora Wójt uznał, że powstała sytuacja stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia celów szkoły w szczególności przez brak opieki nad uczniami i niezapewnienie im bezpieczeństwa w czasie zajęć organizowanych przez szkołę. Brak jest również kierownictwa jej działalnością i reprezentacji na zewnątrz. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. J. stwierdziła, że wskazane w zarządzeniu powody jej odwołania nie wyczerpują przesłanek szczególnie uzasadnionego przypadku o jakim stanowi art. 38 ust.1 pkt.2 ustawy o systemie oświaty. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca przekonywała, że szczególnie uzasadniony przypadek oznacza sytuację zupełnie wyjątkową, nadzwyczajną i nagłą, kiedy dalsze kierowanie szkołą lub placówką oświatową stanowi istotne zagrożenie dla ich funkcjonowania lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych przyczyn jest nie do przyjęcia. Ponadto przyczyny te powinny mieć charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień określonych prawem, a uchybienia powodują destabilizację w realizacji funkcji szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji Dyrektora, gdyż godziłoby to w interes szkoły lub interes publiczny. Jej zdaniem pojęcie przypadków szczególnie uzasadnionych należy interpretować w sposób zwężający i o ich wystąpieniu można mówić w sytuacji konkretnych poważnych przyczyn niezależnych od dyrektora, czy też przez niego zawinionych np. w sytuacji istotnego naruszenia praw pracowniczych w rozumieniu art. 52 § 2 kodeksu pracy. należy Takie przyczyny jednak nie występują. Podała, że funkcję Dyrektora pełniła od 2007r. i przez cały okres piastowania stanowiska nie było co do jej pracy żadnych zastrzeżeń, o czym świadczą okresowe oceny pozytywne. Od 1 lipca do [...]. przebywała na zwolnieniu lekarskim i od [...]. była gotowa do podjęcia obowiązków Dyrektora. Była to sytuacja przejściowa. Odwołanie nastąpiło [...]., gdy realne zagrożenie dla szkoły nie wystąpiło, tym bardziej, że był to okres świąteczny z feriami dla dzieci. W ocenie skarżącej dla jej odwołania nie jest wystarczające lakoniczne stwierdzenie o hipotetycznym zagrożeniu interesów placówki, podczas, gdy żadne realne zagrożenie nie wystąpiło. W ocenie skarżącej powodem odwołania nie mogło być złożenie rezygnacji przez jej zastępcę, tym bardziej, jeśli zważyć, że może go odwołać tylko Dyrektor za trzymiesięcznym okresem wypowiedzenia. Nie można zatem przyjąć, aby szkoła pomiędzy 16 a [...]. pozostałaby bez kierownictwa. Skarżąca zwróciła ponadto uwagę na negatywną opinię Kuratora Oświaty co do jej odwołania. Odpowiadając na skargę Wójt Gminy zarzucił skarżącej, że nie wykazała naruszenia zaskarżonym zarządzeniem własnego interesu prawnego lub uprawnienia, co jest warunkiem wniesienia skargi w trybie art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca jest z zawodu nauczycielem, który czynnie wykonuje. Tymczasem zarządzenie nie odnosi się do wykonywania zawodu nauczyciela. Wójt nie zgodził się również z tezą skargi o braku podstaw do odwołania skarżącej w trybie zastosowania art.38 ust.1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Zaznaczył, że skarżąca od [...]. do [...]. przebywała na zwolnieniu lekarskim. W tym okresie jej obowiązki pełniła zastępca Dyrektora, która zmuszona była wykonywać szereg obowiązków, przerastających jej możliwości. W efekcie [...]. złożyła rezygnację, co spowodowało brak w szkole osoby zarządzającej. Sytuacja ta stwarzała realne zagrożenie dla interesu publicznego, a tym samym spełniony został wymóg szczególnie uzasadnionego przypadku usprawiedliwiającego odwołanie skarżącej z funkcji Dyrektora. Tym bardziej, że [...]. skarżąca złożyła wniosek o udzielenie jej urlopu w wymiarze 6 tygodni od [...]. do dnia [...]. Stwarzało to zagrożenie dla realizacji zadań statutowych placówki. Stąd też zarządzeniem nr [...] z dnia [...]. powierzył pełnienie obowiązków Dyrektora A. R., która niezwłocznie podjęła działania mające na celu realizację statutowych celów szkoły, w szczególności w zakresie sprawowania opieki nad uczniami, zapewnienie bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę, zapewnienia kierownictwa i reprezentacji jednostki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Bezpodstawne jest przede wszystkim stanowisko Wójta zmierzające do wykazania braku po stronie skarżącej legitymacji do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust.1 ustawy z dnia [...]. o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz. U z 2015r. poz. 1515 ), z tego powodu, że zaskarżone zarządzenie nie dotyczy wykonywanego przez skarżącą zawodu nauczyciela. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że akt odwołania dyrektora szkoły podobnie jak akt powierzenia stanowiska dyrektora szkoły jest aktem o podwójnym charakterze, wywołującym skutki zarówno w sferze prawa pracy, jak również w sferze publicznoprawnej. Zarządzenie w sprawie odwołania dyrektora szkoły stanowi jednocześnie akt o charakterze personalnym, wywołującym skutki w sferze prawa pracy i działanie organu administracyjnego podjęte w sferze administracji publicznej. Ten pierwszy skutek powoduje, że odwołany może dochodzić ochrony swego interesu prawnego w zakresie stosunków pracowniczych przed sądem pracy. Jednak podwójny skutek aktu i wywoływanie przez akt dodatkowo skutków w prawie pracy nie oznacza, że akt traci swój administracyjny charakter. Organ nadzoru może stwierdzić nieważność zarządzenia z powodu sprzeczności z przepisami art. 38 ustawy o systemie oświaty, bowiem powołanie lub odwołanie dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej ze wszystkimi tego konsekwencjami, a więc również ingerencją nadzorczą wojewody. Akt administracyjnoprawny podlega kontroli organów nadzoru i sądów administracyjnych, niezależnie od ochrony stosunku pracy przysługującej odwołanemu dyrektorowi przed sądem pracy. W postępowaniu przed sądem administracyjnym przedmiotem badania Sądu nie są ewentualne roszczenia pracownicze odwołanego dyrektora, do których rozpatrzenia właściwy jest sąd pracy, lecz zachowanie przewidzianych przez przepisy publicznoprawne wymogów dotyczących aktu odwołania bądź powołania dyrektora jednostki samorządowej jako formy służącej do realizacji zadań publicznoprawnych ( wyrok NSA z dnia [...]. I OSK [...] i powołane tam orzecznictwo opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Z powyższego powodu fakt, że skarżąca jest także nauczycielem nie ma żadnego znaczenia dla oceny samego aktu odwołania jej z funkcji dyrektora szkoły. Skoro natomiast obsada stanowiska kierowniczego w szkole jest formą zarządzania szkołą publiczną, natomiast personalny charakter aktu odwołania z funkcji dyrektora szkoły publicznej ma charakter publicznoprawny, a nie prywatny, osoba odwołana ze stanowiska dyrektora szkoły może dochodzić swego interesu prawnego także w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a tym samym - tak jak w niniejszej sprawie - ma ona legitymację skargową do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia w trybie art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Bez wątpienia akt o odwołaniu z funkcji dyrektora dotyczy praw i obowiązków danej osoby, gdyż na jego mocy zostaje ona pozbawiona kompetencji przyznanych dyrektorowi szkoły przez statut szkoły oraz ustawę. Na akceptację nie zasługuje również argumentacja Wójta dotycząca przesłanek odwołania skarżącej z funkcji Dyrektora Szkoły. Stosownie do art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, można odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Skarżąca zasadnie wywiodła, że w sprawie nie wykazano takiego rodzaju uchybień w wykonywaniu powierzonych jej zadań, które wyczerpywałyby pojęcie przesłanki przypadku szczególnie uzasadnionego. W orzecznictwie, przytoczonym zresztą również w skardze, zwraca się uwagę, że jest to pojęcie ogólne, niedookreślone, stanowi swoistą klauzulą generalną, które winno być interpretowane wąsko. Przyjmuje się zatem, że przepis ten stanowi wyjątek od zasady stabilności stosunku zatrudnienia, a zatem jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna (wyroki NSA z [...] r., I OSK [...] i z [...] r., I OSK [...] opubl. w CBOSA). Obejmuje tylko takie sytuacje, w których nie jest możliwe dalsze pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego lub dalszego funkcjonowania szkoły ( wyroki NSA z dnia [...]. I OSK [...] i [...]. I OSK [...] oraz powołane tam orzecznictwo opubl. w CBOSA). Biorąc pod uwagę powyższe nie sposób przyjąć, aby w realiach sprawy przebywanie na zwolnieniu lekarskim, którego zresztą nikt nie kwestionował, nawet kilkumiesięcznym stanowiło powód do odwołania skarżącej w omawianym trybie. Jakkolwiek przesłankami jego zastosowania mogą być również okoliczności niezależne od osoby pełniącej funkcje Dyrektora, w tym również długotrwała absencja chorobowa, to rzeczą organu prowadzącego jest wykazanie, że miały one znaczenie dla spełnienia wymagań określonych wspomnianym przepisem. W wyroku z [...]. ( III RN [...] ) Sąd Najwyższy stwierdził, że art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przewiduje możliwość odwołania nauczyciela ,,w przypadkach szczególnie uzasadnionych" co oznacza, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie odwołuje go z tego stanowiska, nie mogą mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego, lecz powinno być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu podjętego aktu o odwołaniu. Użycie przez ustawodawcę nieostrego sformułowania ,,przypadki szczególnie uzasadnione" daje organowi prowadzącemu pewną swobodę w ocenach, jednak swoboda ta nie może być utożsamiana z uznaniem administracyjnym i nie może oznaczać całkowitej dowolności, skoro wkracza w stabilność wykonywania funkcji dyrektora. Bez wątpienia funkcjonowanie szkoły do czasu podjęcia przedmiotowego zarządzenia wskazuje, że mimo nieobecności skarżącej szkoła funkcjonowała bez istotnych zakłóceń, a jej obowiązki wypełniała osoba piastująca stanowisko zastępcy Dyrektora. Jakkolwiek musi zdumiewać, że mimo powierzenia jej tego stanowiska przez skarżącą już [...]., dopiero w piśmie z dnia [...]. stwierdziła brak odpowiedniej wiedzy i umiejętności dla terminowego wykonywania obowiązków oraz przyznaje brak umiejętności w odpowiednim pokierowaniu pracą rady pedagogicznej, co źle wpływa na funkcjonowanie szkoły, to przecież trudno uznać, aby ta właśnie okoliczność miała decydujące znaczenie dla odwołania skarżącej. Co więcej Wójt nie zdecydował się na podjęcie natychmiastowych działań w związku ze złożeniem rezygnacji, ale zwlekał z decyzją do [...]. Wprawdzie omawiany przepis nie wprowadza żadnego terminu, w jakim organ powinien dokonać wypowiedzenia, niemniej jednak ma to znaczenie dla oceny jego podstaw. Warto ponadto podkreślić, że skarżąca zgłaszała gotowość podjęcia obowiązków z dniem [...]. Nawet jeśli złożyła wniosek o udzielenie urlopu, nie było przeszkód, aby w porozumieniu z Wójtem wyznaczyć nowego zastępcę. Słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...]. ( I OSK [...] opubl. w CBOSA ), że szczególne przypadki, o jakich mowa w omawianym przepisie, to nie takie, które w subiektywnym odczuciu organu prowadzącego placówkę oświatową są szczególne, tylko takie, które obiektywnie powodują destabilizację pod względem dydaktycznym, wychowawczym czy oświatowym jednostki oświatowej kierowanej przez nauczyciela, a jedyną możliwością zapobieżenia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego. Poza powołaniem tej ogólnikowej tezy Wójt nie podał żadnych konkretnych okoliczności, które taki osąd mogłyby uzasadniać. Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia [...]. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2016r. poz. 718 ) należało stwierdzić nieważność zaskarżonego zarządzenia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 1 w związku z art. 200 wspomnianej ustawy.