II SA/Lu 342/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lipca 2011 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej W. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...], Nr [...], na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i art. 162 § 3 ustawy z dnia 16 czerwca 1960r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. –Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...], Nr [...], udzielającej W. i T. C. pozwolenia na budowę obiektu handlowo-hotelowo-mieszkalnego na działce nr ewid. 387/42 (aktualnie nr ewid. 387/50) przy ul. P. w B. P. Organ I instancji wskazał, że pismem z dnia 9 grudnia 2010r. zawiadomił strony postępowania o wszczęciu na wniosek W. C. postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] wydanej z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego udzielającej W. i T. C. pozwolenia na budowę budynku handlowo-hotelowo-mieszkalnego, z pouczeniem o możliwości zapoznania się z aktami postępowania oraz złożenia ewentualnych wniosków i uwag. Pismem z dnia 16 grudnia 2010r. T. C. oświadczył, że roboty budowlane prowadzone były na podstawie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z dnia [...], roboty cały czas są kontynuowane i nie zostały przerywane na dłużej niż 2 lata. Na dowód inwestor przedstawił oryginał dziennika budowy Nr 168/I/96 wydanego w dniu 24 maja 1997r. przez Urząd Rejonowy, którego kserokopie dołączył do akt sprawy. W piśmie z dnia 20 grudnia 2010r. T. C. wskazał także, że od początku on prowadzi całą inwestycję, a W. C. nie uczestniczyła w inwestycji i nie ma wiedzy na temat przebiegu budowy. Natomiast podkreślił, że do wyceny majątku z dnia 28 kwietnia 2008r. sporządzonej przez L. W. na potrzeby toczącego się postępowania o podział majątku wspólnego, nikt nie żądał dokumentów dotyczących spornego obiektu. Mając na uwadze powyższe ustalenia, w szczególności przedłożony przez inwestora dziennik budowy, z którego wynika, że budowa jest kontynuowana i nie została przerwana na okres dłuższy niż 2 lata, organ I instancji uznał, iż brak jest podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. W odwołaniu od powyższej decyzji Prezydenta Miasta W. C. wskazała, że narusza ona przepisy postępowania mające wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7, 75 § 2, 77 oraz 80 k.p.a. poprzez nierozważenie całokształtu materiału dowodowego i oparcie rozstrzygnięcia jedynie na dowodach - przedstawionych przez W.C. - które budzą wątpliwości co do ich wiarygodności. Nie odniesiono się natomiast do kwestii obowiązku zgłoszenia zmiany kierownika budowy przez inwestora oraz zakwestionowanych zapisów dziennika budowy. Zdaniem odwołującej organ nieprawidłowo przyjął, że w tracie budowy nie nastąpiła przerwa trwająca dłużej niż 2 lata, podczas gdy taka przerwa nastąpiła i trwała co najmniej 8 lat. tj. od 2002-2010r. Świadczą o tym m.in. zapisy wyceny spornej inwestycji sporządzonej w kwietniu 2008r. na potrzeby toczącego się postępowania o podział majątku W. i T. C. Wojewoda decyzją z dnia [...], Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania W. C. od decyzji Prezydenta Miasta decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji działał na podstawie i w granicach prawa. Poza tym wskazał, że podstawowym dowodem na okoliczność długości przerwy w budowie jest dziennik budowy, który zgodnie z art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót. Z przedstawionego przez T. C. dziennika budowy Nr 168/I/96 wynika, że budowa nie została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Zdaniem organu dokonane w nim wpisy nie budzą wątpliwości, zostały opatrzone datą i podpisem osób sprawujących funkcje kierownika budowy, posiadających uprawnienia budowlane upoważniające do kierowania, nadzorowania i kontrolowania budowy i robót. Odnosząc się kwestii dotyczącej obowiązku poinformowania organu nadzoru budowlanego o zmianie kierownika budowy, organ odwoławczy wskazał, że nie ma to wpływu na powyższe ustalenia, ponieważ zadania i kompetencje, o których mowa w art. 44 ust. 1 Prawa budowlanego należą do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 1). W. C. na ww. decyzję Wojewody z dnia [...] wniosła skargę, w której zarzuciła naruszenie przepisów: - prawa materialnego tj. art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez organ, że nie zaistniały przesłanki do wygaśnięcia decyzji 9 z dnia 12 lipca 1996r.; - postępowania, które miały wpływ na wynika sprawy w szczególności: art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie wszystkie okoliczności zostały udowodnione, art. 7, art. 77, art. 75 § 2 oraz art. 80 k.p.a. - poprzez nierozważenie całokształtu materiału dowodowego i oparcie rozstrzygnięcia jedynie na podstawie dowodów T. C., które – zdaniem skarżącej - budzą wątpliwości, przy nieuwzględnieniu wszystkich dowodów przedstawionych przez W. C.; art. 107 § 3 Kpa - poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, przejawiające się brakiem wskazania przyczyn, z powodu których organ administracji nie wziął pod uwagę dowodów wskazanych przez skarżącą. Strona skarżąca podniosła, że ustalenia organów, co do określenia czasu przerwy w pracach budowlanych W. C., są nieprzekonywujące, ponieważ organy oparły swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na zapisach dziennika budowy, który budzi wiele wątpliwości. W. C. wyjaśniła, że sporna inwestycja znajdowała w jej wyłącznym posiadaniu do lutego 2008r., kiedy to na mocy postanowienia Sadu Rejonowego została przekazana w posiadanie T. C. Strona skarżąca stwierdziła, że do lutego 2008r. nie były prowadzone żadne roboty budowlane przy przedmiotowym obiekcie. Okoliczność ta została także potwierdzona przez T. C., który o świadczył, że skarżąca nie prowadziła żądnych robót budowlanych. Poza tym skarżąca wskazała – jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji – że organy nie wzięły pod uwagę wyceny spornej nieruchomości, dokonanej przez uprawnionego rzeczoznawcę, z której wynikało, że "element budynku wykonano w latach 90-tych XX w., realizacja przerwana, a dla wznowienia robót na obiekcie wymagana będzie nowa decyzja o pozwoleniu na budowę". Zdaniem skarżącej powyższe ustalenia wskazują, że przerwa w pracach przy budynku trwała dłużej niż 3 lata, a czasu przerwy w budowie nie można domniemywać. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd administracyjny kontroluje legalność, czyli zgodność z prawem działania administracji publicznej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola ta odbywa się w granicach danej sprawy, bez związania sądu zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, uznawane jest za uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Z taką sytuacja mamy doczynienia w omawianej sprawie. Przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja odmawiająca stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...], Nr [..], udzielającej W. i T. C. pozwolenia na budowę budynku handlowo-hotelowo-mieszkalnego na działce nr ewid. 387/42 (aktualnie nr ewid. 387/50) przy ul. P. w B. P. Instytucja wygaśnięcia decyzji administracyjnych unormowana jest w art. 162 k.p.a. stanowiąc w § 1 pkt 1 tego przepisu, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo, gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Przepis ten zawiera dwie przesłanki, odnoszące się do dwóch różnych sytuacji. Pierwsza z nich pozwala na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa. Druga z przesłanek również wiąże się z bezprzedmiotowością decyzji, a właściwy organ stwierdza jej wygaśnięcie, gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w przypadku, gdy stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa organ obowiązany jest do zbadania w postępowaniu administracyjnym, czy spełnione zostały przesłanki wygaśnięcia wymienione w tym przepisie. W niniejszym postępowaniu organy rozstrzygały w oparciu o pierwszą ze wskazanych przesłanek prawidłowo w tym zakresie wskazując, iż w przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę nakaz stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wynika z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), dalej zwana jako "ustawa". W myśl tego przepisu decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Zauważyć przy tym należy, że w dniu 23 sierpnia 2008 r. weszła w życie nowelizacja tego przepisu wprowadzona ustawą z dnia 26 czerwca 2008 r., o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2008 r. Nr 145. poz. 914), która zmieniła treść art. 37 ust. 1 ustawy. Przed nowelizacją przepis ten stanowił, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Obowiązek zastosowania w sprawie przepisu w zmienionym brzmieniu wynika z art. 2 powyższej ustawy nowelizującej, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy powołanej ustawy. Oznacza to, że przepisy znowelizowanej ustawy znajdą zastosowanie do tych postępowań w sprawie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, które zostały do dnia 23 sierpnia 2008 r. wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną oraz postępowań wszczętych po tej dacie. W przedmiotowej sprawie do postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. P. z dnia [...], Nr [...] wszczętego na skutek wniosku W. C. z dnia 8 listopada 2010r., ma zastosowanie art. 37 ust. 1 ustawy w brzmieniu po nowelizacji, jak to przyjęły w sprawie organy. Przede wszystkim należy podnieść, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest "typowym" postępowaniem administracyjnym, w którym stosuje się wszystkie unormowania dotyczące zasad i sposobu prowadzenia postępowania dowodowego wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego tj. zgodnie z art. 7, 77 § 1, 80, 78 § 1 i 2 k.p.a. Udowodnienie w postępowaniu administracyjnym faktu, od którego zależy możliwość zastosowania w sprawie określonego przepisu następuje przez dowody bezpośrednie, np. w drodze oględzin albo też przez dowody pośrednie, otrzymane w drodze oświadczeń lub wysłuchania zeznań świadków. Rozpatrując materiał dowodowy organ nie może pominąć jakiegokolwiek dowodu - może, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest to uzasadnić. W przeciwnym wypadku budzić to może uzasadnione wątpliwości co do trafności oceny tego dowodu, jak i innych źródeł dowodowych, a tym samym prawidłowości dokonania ustaleń stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 14 czerwca 2011r., sygn. akt II SA/Lu 252/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Z akt sprawy wynika, że organ administracji jako jedyny dowód w sprawie wskazał Dziennik budowy Nr 168/I/96 przedstawiony przez T. C. Na jego podstawie organ ustalił, że budowa spornego obiektu nie została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Organ przyjął, że dowód ten nie budzi żadnych wątpliwości i spełnia wszystkie wymogi formalne wymagane prawem. Jednak zdaniem Sądu przedmiotowy dziennik budowy, który jest dokumentem urzędowym w myśl art. 44 ust. 1 ustawy, nie mógł stanowić jedynej podstawy rozstrzygnięcia, nie zawierał bowiem wymaganego zapisu określonego w § 6 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz. U. Nr 108, poz. 953 ze zm.). Co prawda status dokumentu urzędowego oznacza nadanie dziennikowi rangi stosunkowo silnego środka dowodowego, bowiem większość przepisów proceduralnych wiąże z dokumentami urzędowymi domniemanie prawdziwości ich treści. Dla zachowania jednak waloru dokumentu urzędowego wymagane jest prowadzenie dziennika budowy w sposób zgodny z zapisami zawartymi w ustawie i akcie wykonawczym (por. R.Dziwiński, P.Ziemski, Komentarz do art. 45 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, publ. Lex). W omawianej sprawie zgodność taka jednak nie zachodziła. W myśl § 6 ust. 4 ww. rozporządzenia jeżeli w trakcie wykonywania robót budowlanych następuje zmiana kierownika budowy, kierownika robót, inspektora nadzoru inwestorskiego lub projektanta sprawującego nadzór autorski, w dzienniku budowy dokonuje się wpisu określającego stan zaawansowania i zabezpieczenia przekazywanej budowy, rozbiórki lub montażu. Wpis ten potwierdza się datą i podpisami osoby przekazującej i przejmującej obowiązki. W przedmiotowym dzienniku budowy brakuje podpisu osoby przekazującej obowiązki kierownika budowy. K. L. – kierownika budowy od 19 czerwca 1998r. dokonał ostatniego wpisu w dniu 28 kwietnia 2002r. Z kolejnego zapisu w dzienniku budowy z dnia 17 kwietnia 2004r. wynikało, że obowiązki kierownika budowy obiektu handlowo-hotelowo-mieszkalnego należącego do W. i T. C. przejął M. W., który wskazał stan zawansowania robót i potwierdził zapis swoim podpisem (k. 14-15 akt administracyjnych). Jednak wpis ten nie został potwierdzony podpisem osoby przekazującej te obowiązki, co stanowi, że dziennik zawiera braki, które powodują, że traci on walor dokumentu urzędowego. Zatem okoliczność ta wskazuje, że jedyny dowód, na podstawie którego organ rozstrzygnął sprawę zawierał wady, które pozbawiają go wiarygodności, co słusznie podnosiła także skarżąca. Tym samym w ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający do ustalenia stanu faktycznego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Okoliczność przerwania budowy musi być bowiem ustalona w sposób rzetelny i nie może być przedmiotem domniemania (por. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane – Komentarz, Warszawa 2007, str. 451 oraz wyrok NSA z dnia 8 marca 2007r., sygn. akt II OSK 457/06, publ. Lex nr 328185). Należy pamiętać, że ocena dowodów powinna być, zgodnie z art. 80 k.p.a., oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Organ obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Nie ma wątpliwości, że w sprawie niniejszej organy nie wzięły pod uwagę ani innych dowodów, ani również w żaden sposób nie ustosunkowały się do dowodów wskazanych przez skarżącą, czym także naruszyły art. 107 § 3 k.p.a. Organy w przedmiotowej sprawie przede wszystkim powinny wskazać dodatkowe dowody, które będą stanowiły wiarygodny dowód w sprawie mający wpływ na rozstrzygnięcie. Ponadto powinny - stosownie do stanu sprawy - oprzeć się na dowodach wskazanych szczegółowo w przepisach k.p.a. m.in. takich jak oględziny miejsca budowy, analiza treści dziennika budowy, zeznania świadków i przesłuchanie strony lub opinia biegłego. Dopiero ustalenie - przy udziale stron postępowania - w sposób nie budzący wątpliwości istniejącego stanu faktycznego da organom podstawę do zastosowanie w sprawie właściwych przepisów prawa, tutaj art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zatem w rozpoznawanej sprawie organ administracji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, naruszając tym samym art. 7, 77 § 1 i 80 i 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedstawione rozważania prowadzą bowiem do wniosku, że stan faktyczny sprawy jest niepełny i uniemożliwia dokonanie prawidłowej subsumcji z przepisami prawa materialnego. Wskazane naruszenia przepisów prawa uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jednocześnie Sąd uchylił, na podstawie art. 135 powołanej ustawy, także decyzję organu pierwszej instancji, mając na uwadze naruszenie przepisów przez ten organ. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 cyt. ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi oraz dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa. Organy te ocenią ponownie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Odniosą się również do kwestii braku wpisu w dzienniku budowy nr 168/I/96 osoby przekazującej obowiązki kierownika budowy. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji.