II SA/Lu 343/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz uchyla decyzję Wójta Gminy z dnia [...] roku znak [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. W. kwotę 507 zł. (pięćset siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy ustalił na wniosek J. i J. W. warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku inwentarsko-składowego o obsadzie do 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) z przeznaczeniem na hodowlę królików oraz składowanie pasz objętościowych i ściółki, na nieruchomości składającej się z działek nr 2211 i 23, położonej w miejscowości Ł. S., gmina W. Ponieważ organ uznał, że inwestycja realizowana jest w ramach zabudowy zagrodowej, a powierzchnia gospodarstwa rolnego posiadanego przez wnioskodawców, związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie W., w jego ocenie nie ma zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stąd też w decyzji określono nieprzekraczalną linię zabudowy od strony pól-100m od istniejącej linii zabudowy budynkami gospodarczymi, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni obszaru objętego decyzją-do 30%, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku inwentarsko-składowego-8m, szerokość elewacji frontowej budynku inwentarsko-składowego-do 20m, lokalizację silosów na pasze - od strony istniejącej zagrody, lokalizację płyty obornikowej- od strony pól, składowanie nieczystości na płycie obornikowej połączonej z szambem, przeznaczonym na ścieki i wywóz na pola uprawne w określonych przepisami terminach, -odprowadzanie wód opadowych na własny teren poprzez studzienki chłonne. Według organu realizacja inwestycji nie jest sprzeczne z przepisami szczególnymi, w tym z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz.1266 ze zm./, ponieważ na działkach zostaje utrzymana funkcja rolnicza i teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Teren ten nie jest objęty ochroną na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody a warunki zawarte w zaskarżonej decyzji umożliwią prawidłowe wkomponowanie inwestycji w teren, zachowując walory krajobrazowe i nie powodując pogorszenia stanu środowiska naturalnego. Po rozpoznania odwołania M. W., który podnosił wadliwą interpretację art. 64 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która została przeprowadzona w niniejszej sprawie i która pozwala na realizację, każdej inwestycji rolnej, bez względu na jej charakter i rozmiary, jeżeli tylko inwestor posiada odpowiednią powierzchnię gospodarstwa rolnego (przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie). Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu i instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wprawdzie stosownie do art. 61 ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuowania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, to przesłanki tej, z mocy art. 61 ust. 4 ustawy, nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Ponieważ posiadane przez inwestorów gospodarstwo rolne ma powierzchnię około 30 ha, i znacznie przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie W., która wynosi 3,14 ha organ uznał, że przepis ten ma zastosowanie także w rozpoznawanej sprawie. Ze znajdujących się w aktach sprawy materiałów dowodowych, w tym z analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu, sporządzonej zgodnie z przepisem § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 203 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ) wynika natomiast, że wskazana pod realizację inwestycji nieruchomość obejmująca Dz. nr 22/1 i 23, spełnia warunki wynikające z przepisów art. 61 ust. 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ podał, że na terenach położonych w obszarze analizy funkcji, w tym także w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją, znajdują się działki zagrodowe wyposażone w budynki mieszkalne i budynki gospodarcze w pełnym programie zabudowy oraz tereny upraw polowych, na zapleczu zabudowanych nieruchomości, na pozostałej powierzchni. Nieruchomość wskazana pod realizację inwestycji użytkowana jest jako teren zabudowy zagrodowej i upraw polowych. Głębokości zabudowy nieruchomości sąsiednich budynkami gospodarczymi wynoszą od 60m do 90m (jak zaznaczono w zał. Nr 3 do decyzji). W obszarze analizowanym istnieją małe powierzchniowo budynki inwentarskie przystosowane do organizacji 2-3 stanowisk dla bydła i 1-2 stanowisk dla trzody chlewnej oraz 7 budynków inwentarskich (w tym jedna na nieruchomości objętej decyzją) o długościach elewacji frontowych od 4 m do 6 m. Znajdują się one w zabudowanych częściach analizowanych nieruchomości, na głębokości od 12m do 35m od linii rozgraniczającej z drogą gminną, w bliskim sąsiedztwie budynków mieszkalnych. Położenie analizowanych zagród wzdłuż zakrętu drogi gminnej skutkuje przesunięciem głębokości zabudowy budynkami mieszkalnymi i inwentarskimi w kolejnych zagrodach i powoduje, że część budynków inwentarskich położonych jest na wysokości zabudowy budynkami mieszkalnymi w zagrodach sąsiednich. Zgodnie z warunkiem zawartym w zaskarżonej decyzji, realizacja inwestycji możliwa jest od strony pól, poza istniejącą zabudową budynkami gospodarczymi zagrody inwestora. Nieprzekraczalna linia zabudowy od strony północnej 100m od istniejącej linii zabudowy budynkami gospodarczymi. Organ podkreślił, że stosownie do przepisów § 3 ust. 1 pkt 90a Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004r. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.) inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i obligatoryjnie wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Decyzja została ponadto uzgodniona w zakresie ochrony gruntów rolnych, ze Starostą postanowieniem z dnia [...], dołączonym do akt sprawy. Dodatkowo Kolegium zauważyło, że nieruchomość posiada dostęp do gminnej drogi publicznej i zarządca drogi zaakceptował w treści zaskarżonej decyzji dostęp do drogi publicznej poprzez istniejący zjazd z warunkiem, że należy zapewnić prawidłową komunikację wewnątrz działki w dostosowaniu do ilości pojazdów przebywających jednocześnie. Kolegium zwróciło ponadto uwagę, że inwestycja jest zgodna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy uchwalonego Uchwałą Nr IIl/16/2002 Rady Gminy z dnia 30 grudnia 2002r., w którym nieruchomość objęta decyzją przeznaczona jest pod funkcję osadnictwa wiejskiego. Tereny zwartej zabudowy rolniczej ustalono na głębokości od 120m od granicy z drogą gminną. Poza linią zwartej zabudowy rolniczej przebiegają tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej z prawem zabudowy rolniczą zabudową produkcyjną. Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że kwestie dotyczące zatwierdzenia projektu i technicznej możliwości realizacji wnioskowanej inwestycji będą badane na kolejnym etapie procesu budowlanego. Za bezpodstawne uznano obawy wnoszącego odwołanie, jakoby przedmiotowa inwestycja przeznaczona będzie na hodowlę świń, a nie na hodowlę królików jak inwestor deklaruje we wniosku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. W. zarzucił decyzji Kolegium błędne ustalenie, że w sprawie ma zastosowania art. 61 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie skarżącego zaniedbano ustalenia związku gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową. Zwrócił uwagę na niekonsekwencję organu odwoławczego, który dowodząc braku konieczności oceny inwestycji pod względem zachowania warunków określonych w art.61 ust.1pkt.1 wspomnianej ustawy w istocie takiej oceny dokonał w zakresie kontynuowania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W przekonaniu skarżącego ocena ta jest błędna, skoro nie wskazano gdzie w sąsiedztwie znajduje się hodowla królików na tak dużą skalę, a ponadto nie wyjaśniono kwestii dostępu do drogi publicznej, który zgodnie z zapowiedzi jej zarządcy ma być jedynie warunkowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie powtarzając argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rację ma oczywiście organ odwoławczy dowodząc, że zasada dobrego sąsiedztwa, jaką posługuje się art. 61 ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 717 ze zm.), stanowiąca jedną z przesłanek ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie ma zastosowania do zabudowy zagrodowej, w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, co wprost wynika z treści art. 61 ust. 4 tej ustawy. Wskazany przepis oznacza nic innego jak tylko to, że przeprowadzenie inwestycji budowlanych związanych z relatywnie dużym (więcej niż średnim) gospodarstwem rolnym, nie wymaga sąsiedztwa zabudowanej działki, ani ewentualnego dostosowania do istniejącej zabudowy. Nie sposób jednak nie zauważyć, że organy rozpoznające sprawę kwestii tej jednoznacznie nie rozstrzygnęły. Słusznie bowiem podniesiono w skardze, że jakkolwiek w decyzji uznaje się brak podstaw do oceny zamierzonej inwestycji także pod kątem kontynuowania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, to jednak ocena taka została zawarta zarówno w decyzji Kolegium jak i sporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla działek 22/1 i 23. Warto przy tym podkreślić, że zaskarżona decyzja odwołuje się do analizy, mimo, iż w orzecznictwie przyjmuje się zbędność jej wykonania, jeśli w sprawie zasada dobrego sąsiedztwa nie ma zastosowania ( wyrok NSA z dnia 27 maja 2009r. II OSK 838/08. CBOSA ). Może to świadczyć o tym, że organy nie ustaliły, czy w sprawie zachodzi przesłanka określona w art.61 ust.4 ustawy. Przypomnieć należy, że zaskarżona decyzja była efektem rozpoznania wniosku J. i J. W. z dnia 6 maja 2010r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarsko – składowego z przeznaczeniem na hodowlę królików o obsadzie 40 DJP wraz ze składowaniem pasz i ściółki na działkach o numerach 22/1 i 23 położonych w miejscowości Ł. S. Wniosek ten w istocie odpowiada treści wcześniejszego podania inwestorów z dnia 8 maja 2009r. dotyczącego budowy budynku inwentarskiego przeznaczonego dla hodowli trzody chlewnej o obsadzie 40DJP i zlokalizowanej na tych samych działkach. Wówczas Wójt Gminy decyzją z dnia [...] ustalił warunki zabudowy zgodnie ze zgłoszonym żądaniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania M. W. decyzją z dnia [...] uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i odmówiło ustalenia warunków zabudowy, argumentując, że w sprawie nie ma zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a więc znajdują zastosowanie zasady określone w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy. Biorąc je pod uwagę Kolegium doszło do wniosku, że wspomniana inwestycja nie daje się pogodzić z występującą na tym obszarze charakterystyką urbanistyczną i architektoniczną zabudowy istniejącej, jak również z projektowaną w przyszłym planie zagospodarowania przestrzennego funkcją osadnictwa wiejskiego. Wprawdzie decyzja Kolegium została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 września 2010r. ( sygn. akt II SA/ Lu 340/10 ), to jednak organ odwoławczy winien wyjaśnić powody dla których w obecnych okolicznościach, przy inwestycji dotyczącej innego rodzaju hodowli, ale zlokalizowanej na tym samym terenie, jego ocena projektowanej inwestycji jest zgoła odmienna. Jest to o tyle istotne, że wspomniany wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego na skutek skargi kasacyjnej złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie uzyskał statusu prawomocności. Co więcej, z powyższego wynika, że w dacie wydawania decyzji ostatecznej, będącej obecnie przedmiotem kontroli, funkcjonował również nieprawomocny wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego, zaskarżony skargą kasacyjną oraz ostateczna decyzja reformatoryjna, rozstrzygająca odwołanie w sprawie ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku inwentarsko – składowego z przeznaczeniem na hodowlę trzody chlewnej o obsadzie 40 DJP wraz ze składowaniem pasz i ściółki. Wobec zatem toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego podobnego przedmiotu, organ zobowiązany był rozważyć, czy nie ma ono charakteru prejudycjalnego w stosunku do toczącego się postępowania administracyjnego dotyczącego budowy budynku inwentarsko składowego o obsadzie 40DJP z przeznaczeniem na hodowlę królików. Stosownie do art. 97 § 1 pkt.4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie zgodnie uznaje się, że przez zagadnienie wstępne rozumie się sytuację w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem określonego problemu prawnego, którego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (wyrok NSA z dnia 1 czerwca 1998r. II SA 534/98). Przyjmuje się zatem, że konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy , a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu ( Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel Kodeks Postępowania administracyjnego – komentarz Wydanie II wyd. Zakamycze 2005r. str.573 ). Nie ulega wątpliwości, że pomiędzy postępowaniem sadowoadministracyjnym ze skargi na decyzję reformatoryjną Kolegium z dnia 30 marca 2010r., a postępowaniem prowadzonym na skutek kolejnego wniosku dotyczącego podobnego przedmiotu istnieje zależność polegająca na tym, że wynik postępowania sądowoadministracyjnego będzie bezpośrednio rzutował na treść tej decyzji. Wiąże się to z podniesieniem zarówno w decyzji reformatoryjnej jak i w odwołaniu od decyzji będącej przedmiotem zaskarżenia, a następnie w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego, tego samego zarzutu naruszenia art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeśli bowiem ocena dokonana przez wojewódzki sąd administracyjny okazałaby się błędna, mogłoby dojść do sytuacji w której w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych pozostawały w obrocie dwie diametralnie odmienne decyzje. W pierwszym przypadku przy budowie budynku z przeznaczeniem na hodowlę trzody chlewnej w obsadzie 40 DJP zachodziłaby potrzeba badania inwestycji także pod względem zachowania dobrego sąsiedztwa, natomiast przy realizacji inwestycji przeznaczonej na hodowlę królików, także w obsadzie 40 DJP, dokonanie oceny pod powyższym względem byłoby zbędne. W tej sytuacji uzasadnione jest przekonanie, że wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi na decyzję reformatoryjną Kolegium z dnia 30 marca 2010r. obligowało z kolei organ do zawieszenia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją na podstawie art. 97 ust. 1 pkt. 4 kpa. Prowadzenie postępowania na podstawie kolejnego wniosku bez oczekiwania na uprzednie rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiło naruszenie powyższego przepisu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego zwrócić należy uwagę na niedostateczne wyjaśnienie kwestii oceny inwestycji pod względem oddziaływania na środowisko. W decyzji organu odwoławczego ograniczono się jedynie do stwierdzenia, powtórzonego zresztą z analizy, że stosownie do § 3 ust.1 pkt 90 a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wymagających sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Jednakże z powołanego przepisu wynika jasno, że do tego rodzaju inwestycji zalicza się chów lub hodowla zwierząt, nie wymienione w § 2 ust. 1 pkt 43 w granicach administracyjnych miast, w obrębie zwartej zabudowy wsi lub na terenach objętych formami ochrony przyrody na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - w liczbie nie niższej niż 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP). Ponieważ wniosek dotyczył hodowli królików o obsadzie do 40 DJP, nie jest wykluczona możliwość hodowli w wymiarze uzasadniającym konieczność sporządzenia raportu, o ile spełniony byłby także warunek realizacji inwestycji w obrębie zwartej zabudowy wsi. Zaznaczyć ponadto należy, że akta sprawy nie zawierają potwierdzenia wpisu osoby sporządzającej projekt decyzji na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Wymóg sporządzania projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów wprowadził art. 60 ust. 4 wspomnianej ustawy. Zarówno w orzecznictwie jak i literaturze zgodnie uznaje się, że jej członkostwo w samorządzie urbanistów lub architektów powinny być potwierdzone stosownym zaświadczeniem, złożonym do akt sprawy, a brak ten może stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji ( wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010r. II OSK 972/09 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych , Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz pod redakcją Zygmunta Niewiadomskiego 6.Wydanie C.H.BECK 2011 str. 399 i nast. , Tomasz Bąkowski Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wyd. Zakamycze 2004 LEX ). Brak jest ponadto w aktach sprawy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. zatwierdzonego uchwałą Nr III/16/2002 Rady Gminy z dnia 30 grudnia 2002r. na który powołuje się Kolegium. Nie można w tej sytuacji dokonać weryfikacji stanowiska organu odwoławczego o zgodności ustaleń decyzji z ustaleniami wspomnianego studium, co jest również warunkiem wydania samej decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2009r. II OSK 1250/08 LEX Nr 552846 ). Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit.c) oraz art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 1 w związku z art. 200 wspomnianej ustawy. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy.