II SA/Lu 344/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2009 r. sprawy ze skargi M. D. i T. D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej T. D. oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] dotyczącego T. D.; II. oddala skargę M. D.; III. orzeka, że zaskarżone postanowienie w części opisanej w pkt I nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; IV. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. D. kwotę 3006 (trzy tysiące sześć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nakazał M. D. i T. D. wykonanie rozbiórki samowolnie dobudowanego do budynku mieszkalnego zadaszonego tarasu usytuowanego na działce nr ewid. 53 położonej w miejscowości H. 59 gm. Ż. W celu wykonania ww. obowiązku przez zobowiązanych wystawione zostały tytuły wykonawcze z dnia 11 czerwca 2007 r. , a następnie organ na ich podstawie w dniu [...] wydał postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia na T. D. i M. D. w wysokości 13800 złotych (osobno na każdego). W wyniku rozpatrzenia zażalenia na ww. postanowienie wniesione przez adwokata P. S. działającego w imieniu M. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], nr [...] uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że przede wszystkim zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 121 § 5 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. z 2005 r., Dz. U. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej p.e.a.). Następnie organ pierwszej instancji, uwzględniając wskazania organu drugiej instancji, ponownie wydał postanowienie w dniu [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia na M. D. w wysokości 19615,92 złotych. Ponadto odrębnym postanowieniem nałożył w tej samej wysokości grzywnę także na T. D. Zażalenie z dnia 24 lutego 2009 r. na powyższe postanowienia złożył pełnomocnik M. D. i T. D. – adwokat P. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, wstrzymanie wykonania postanowienia do czasu rozpatrzenia zażalenia i umorzenie postępowania egzekucyjnego w stosunku do żalących. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia zobowiązanych postanowieniem z dnia [...], nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ drugiej instancji po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie uznał, że przedmiotowe postanowienie odpowiada prawu. Ustosunkowując się do wniosków podniesionych w zażaleniu przyjął, że są one chybione, bowiem PINB właściwie orzekł o wysokości nałożonej grzywny (mając na uwadze przepisy prawa budowlanego i postępowania egzekucyjnego w administracji). Organ ponadto wyjaśnił, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewidują instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego na wniosek dłużnika. Wniosek zobowiązanego do organu nadzoru o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego może stanowić jedynie podstawę podjęcia przez ten organ czynności nadzorczych z urzędu. Zdaniem organu, nie zostały również przedstawione okoliczności, które uzasadniałyby umorzenie postępowania egzekucyjnego, na podstawie art. 59 ustawy p.e.a., który wylicza przesłanki stanowiące podstawę umorzenia oraz art. 34 w zw. z art. 33 ustawy p.e.a., który dotyczy rozpatrywania zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Skargę na postanowienie WINB z dnia [...] wniósł adwokat P. S. działający w imieniu M. D. i T. D. Pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi administracyjnego, o wstrzymanie wykonania decyzji do czasu rozpatrzenia skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych. Zarzucił on zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz zasad ogólnych prawa administracyjnego, w szczególności art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tj. z 2000 r., Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.). Organ administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargę zważył, co następuje: W myśl przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzeka w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Uwzględnienie skargi, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 - 3 ustawy p.p.s.a., polega na uchyleniu zaskarżonego postanowienia, stwierdzeniu jego nieważności lub niezgodności z prawem. Może nastąpić to tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że kwestionowany w skardze akt administracyjny jest dotknięty naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji bądź postanowienia z przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd po dokonaniu kontroli zaskarżonego postanowienia uznał, że w części dotyczącej T. D. narusza ono prawo, zaś w części dotyczącej M. D. skarga jest niezasadna. Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, że postanowienie z dnia [...] w przedmiocie nałożenia grzywny na T. D. w celu przymuszenia wykonania obowiązku rozbiórki zadaszonego tarasu w wysokości 13800 złotych nie zostało przez niego nigdy zakwestionowane (nie złożył zażalenia). Natomiast na postanowienie z dnia [...] w przedmiocie nałożenia grzywny na M. D. w celu przymuszenia wykonania obowiązku rozbiórki zadaszonego tarasu w wysokości 13800 złotych, zażalenie z dnia 10 grudnia 2008 r. złożył adwokat P. S. działający w imieniu zobowiązanej (pełnomocnictwo z dnia 10 grudnia 2008 r., k. 3 akt adm. II Instancji). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], po rozpatrzeniu zażalenia adwokata P. S. (pełnomocnika tylko M. D.) uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie zastosowania w stosunku do niej środka egzekucyjnego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Nie ulega wątpliwości, że organ rozstrzygał zarzuty tylko jednego zażalenia (M. D.) a nie dwóch. Adwokat P.S. nie reprezentował bowiem w tym czasie T. D., który udzielił mu pełnomocnictwa dopiero w dniu 24 lutego 2009 r., w celu zastępowania go w sprawie zażalenia na postanowienie PINB z dnia [...] (k. 15 akt admin.). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie wiadomo dlaczego, ponownie wydał dwa postanowienia w kwestii nałożenia grzywny na M. D. i T. D. w celu przymuszenia wykonania obowiązku rozbiórki zadaszonego tarasu tylko w zmienionej wysokości 19615,92 złotych (osobno na każdego). Należy zauważyć, że organ pierwszej instancji nie mógł już na tym etapie postępowania wydać kolejnego postanowienia dotyczącego T. D. Trzeba mieć bowiem na uwadze art. 10 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej (w zw. z art. 126 do postanowień stosuje się odpowiednio m.in. przepisy art. 109-113). Wypływająca z komentowanego przepisu zasada związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją oznacza w aspekcie proceduralnym to, że decyzja, która została doręczona (ogłoszona) stronie, nie może być zmieniona lub uchylona przez organ, który ją wydał, inaczej jak tylko w postępowaniu administracyjnym przewidzianym w kodeksie i z udziałem stron tego postępowania. Organ pierwszej instancji wydając kolejne postanowienie co do T. D. - rozstrzygnął ponownie sprawę już poprzednio rozstrzygniętą innym postanowieniem, co kwalifikuje się jako uchybienie opisane w treści art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Przepis ten określa trzecią przyczynę stwierdzenia nieważności - to tzw. res iudicata. Oznacza ona, że ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniejszym postanowieniem jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnego postanowienia w ustalonym przez prawo trybie. Z akt administracyjnych bezprzecznie wynika, że postanowienie z dnia [...] dotyczące T. D. nigdy nie zostało przez WINB uchylone. W związku z tym, PINB nie mógł po raz kolejny zajmować się tą sprawą w takim zakresie, w jakim to uczynił. Należy zauważyć, że dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie rei iudicatae, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Postanowienie ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Sprawa musi dotyczyć więc tych samych podmiotów. Tożsamość musi dotyczyć też przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Istnienie tożsamości sprawy zachodzi w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w nie zmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1998 r., IV SA 1061/96, Lex nr 45166). Sytuacja taka zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Zarówno postanowienie PINB z dnia [...], jak i postanowienie z dnia [...] dotyczy tego samego podmiotu – T. D. Ponadto przedmiotem obu postanowień jest grzywna w celu przymuszenia zobowiązanego do rozbiórki samowolnie dobudowanego do budynku mieszkalnego zadaszonego tarasu usytuowanego na działce nr 53 w miejscowości H. 59. Trzeba także zauważyć, iż zgodnie z art. 121 § 4 ustawy p.e.a. w sytuacji, kiedy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Skarga w zakresie, w jakim dotyczy M. D. nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu organy administracji rozpoznając przedmiotową sprawę wydały prawidłowe postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia pozostające w zgodzie zarówno z przepisami postępowania administracyjnego, jak i prawa materialnego. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego związane było z faktem zakończenia postępowania administracyjnego, w którym wydana została decyzja ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. Przedmiotem tej decyzji był nałożony na M. D. i T. D. nakaz wykonania rozbiórki samowolnie dobudowanego do budynku mieszkalnego zadaszonego tarasu. W związku z uchylaniem się zobowiązanych od wykonania ww. obowiązku organ administracji, jako wierzyciel podjął czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie przesłał zobowiązanym, w myśl art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego (doręczone w dniu 21 listopada 2006 r.). Strony w dalszym ciągu nie wywiązywały się z ciążącego na nich obowiązku, zatem wystawiony został tytuł wykonawczy nr 1/07, doręczony zobowiązanym w dniu 15 czerwca 2008 r. Z chwilą doręczenia nastąpiło wszczęcie egzekucji administracyjnej zgodnie z art. 26 § 5 pkt 1 cyt. ustawy. Reasumując powyższe, stwierdzić należy, że dopóki nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego ostateczna decyzja będąca podstawą wystawienia tytułu wykonawczego, to prowadzący postępowanie egzekucyjne organ powinien postępować zgodnie z przepisami powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 495/07, LEX nr 471278). Nałożenie grzywny w celu przymuszenia było w omawianym postępowaniu ustawowo przewidzianym środkiem egzekucyjnym, który miał na celu skłonienie osób zobowiązanych do dobrowolnego wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego. W związku z tym nie miały istotnego znaczenia argumenty zobowiązanych odnoszące się do ich sytuacji materialnej. Organy administracji nie mogły w sposób dowolny ustalać wysokości grzywny w przedmiotowej sprawie, bowiem wynika ona z art. 121 § 1 pkt 5 ustawy p.e.a. W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie wyjaśniły podstawy prawne wydanych orzeczeń dotyczących M. D. oraz prawidłowo wskazały i uzasadniły przesłanki, jakimi kierowały się ustalając wysokość grzywny oraz odmawiając uwzględnienia wniosków zawartych w zażaleniach. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł w kontekście poczynionych rozważań i wskazanych argumentów stwierdzić niezgodności zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej M. D. z przepisami prawa. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę w tej części. Natomiast mając na uwadze powyższe rozważania dotyczące kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie, w jakim dotyczy ono T. D. Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, przy czym na zasadzie art. 135 p.p.s.a. rozstrzygnięcie to odniósł także do postanowienia organu I instancji.. Z uwagi na to, iż skarga została częściowo uwzględniona, na podstawie art.152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie w części dotyczącej T. D. nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 6 pkt 5 w zw. § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), przy czym należny T.i D. zwrot kosztów postępowania obejmuje koszty: wpisu od skargi (589 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), wynagrodzenia adwokata (2400 zł).