II SA/Lu 345/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego uchyla zaskarżoną decyzję. W piśmie z dnia [...] lutego 2016r. A. i Z. B. domagali się od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. L. przeprowadzenia kontroli obory, stodoły i budynku gospodarczego stanowiących jeden obiekt na działce nr [...], położonej w miejscowości B. O., stanowiącej własność A. W. -Z.. Według wnioskodawców właścicielka działki nie posiada żadnych pozwoleń na ich budowę, wnieśli zatem o ich rozbiórkę. Po przeprowadzonych [...] lutego 2016r. oględzinach nieruchomości, podczas których ustalono, ze na przedmiotowej działce znajduje się budynek o konstrukcji murowano – drewnianej, pokryty eternitem, ze ścianą szczytową w odległości 9,3m i 8,27 m od granicy z działką Z. B.. organ postanowieniem z [...] marca 2016r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Po jego uchyleniu przez Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił [...] czerwca 2016r. o wszczęciu postępowania, a następnie [...] lipca 2016r. przeprowadził ponowne oględziny, w wyniku których stwierdzono, że na działce znajdują się trzy budynki gospodarcze. Dwa o konstrukcji murowanej oraz jeden o konstrukcji drewnianej. Właścicielka działki przedłożyła decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. L. z dnia [...] sierpnia 2003r. o umorzeniu postępowania w sprawie budynku inwentarsko-składowego, adresowaną jeszcze do E. W., oraz decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w J. L. z dnia [...] października 1996r., udzielającą pozwolenia na użytkowanie tego budynku. A. W. okazała ponadto zgłoszenie z dnia [...] lipca 2010r., dotyczące zamiaru budowy na tej działce, za budynkiem stodoły, budynku gospodarczego o konstrukcji murowanej i wymiarach 5x7m i pismo Starosty [...] z [...] listopada 11 sierpnia 2010r. o braku sprzeciwu co do zamierzonych robót budowlanych. Właścicielka działki nie przedstawiła natomiast żadnych dokumentów dotyczących budowy budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej, o wymiarach 3 x 6,25m, który według jej oświadczenia został wybudowany w 2014r. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 3 października 2016r. na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nakazał inwestorce, w celu doprowadzenia budynku gospodarczego do stanu zgodnego z prawem, przedłożenie w terminie 30 dni od daty otrzymania wezwania zgłoszenia z określeniem rodzaju wykonanych robót budowlanych, projektu zagospodarowania działki lub terenu, ostatecznej decyzji Wójta Gminy D. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ stwierdził, że stosownie do art. 29 ust. 1 pkt.1a ustawy dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej - parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35m˛ przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,8m. W myśl art. 30 ust. 1 pkt.1 a ustawy roboty te wymagały jednak zgłoszenia. Zgodnie natomiast z art. 49b ust.1 prawa budowanego właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2 w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Jeśli natomiast budowa, o której mowa w ust.1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo w przypadku jego braku ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowana terenu oraz nie narusza przepisów w tym techniczno - budowlanych właściwy organ nakazuje wstrzymanie – gdy budowa nie została zakończona – prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni dokumentów o których mowa w art. 30 ust. 2, albo art. 30 ust. 2 i 3 albo art. 30 ust. 2 i 4, projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz zaświadczenia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowana terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ A. W. nie wywiązała się z nałożonego na nią obowiązku, organ decyzją dnia [...] listopada 2011r. nakazał jej rozbiórkę wspomnianego w postanowieniu budynku. Decyzją z dnia [...] lutego 2017r. Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję oraz poprzedzające je postanowienie z [...] października 2016r. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z obowiązującym od [...] stycznia 2017r. przepisem art. 29 ust. 1 pkt. 1 lit a ustawy Prawo budowlane, zmienionym ustawą z dnia 16 grudnia 2016r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców ( Dz. U z 2016r. poz. 2255 ), pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m˛ przy rozpiętości konstrukcji nie większej, niż 4,8m. Zgodnie z obecnie obowiązującym art. 30 ust.1 prawa budowlanego budowa tego rodzaju budynku nie wymaga również zgłoszenia. Zgodnie z art. 26 ust.2 ustawy zmieniającej w sprawach o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej, wszczętych i nie zakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Zdaniem organu odwoławczego z powołanych przepisów wynika, że nie może mieć zastosowania art. 49b ustawy, który dotyczy obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego zgłoszenia. W stosunku do takich obiektów może mieć zastosowanie tryb naprawczy przewidziany w art. 50-51 prawa budowlanego, o ile zachodzą przesłanki o jakich mowa w art.. 50 ust. 1 pkt. 2 i 4, czyli obiekt może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub został zrealizowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w takiej sytuacji organ I instancji powinien rozpatrzyć sprawę jedynie pod kątem zgodności obiektu gospodarczego z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w przypadku stwierdzenia ich naruszenia sprawę rozstrzygnąć w oparciu o art. 51 prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. B. zaznaczył, że A. W. nie wywiązała się z nałożonego na nią obowiązku przedłożenia odpowiednich dokumentów, dlatego należało utrzymać w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Stwierdził, że nie wie dlaczego sprawę należy rozpatrywać na podstawie przepisów obwiązujących od 1 stycznia 2017r., skoro budynek został wybudowany w 2014r. Odpowiadając na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano wyjątkowy charakter przepisu art. 138 § 2 kpa, umożliwiającego wydanie decyzji kasacyjnej. Jest to związane z obowiązującą w kpa zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, nakazującą sprawę administracyjną rozpoznaną i rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć przez organ II instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji, ale obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. W konsekwencji uważa się, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 kpa, może zapaść tylko wówczas, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jak się podkreśla, konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., II OSK 2323/12 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Do tego poglądu nawiązał również Sąd Najwyższy, który w wyroku z dnia 9 czerwca 1999r. ( III RN 7/99 OSNAPiUS 2000/9/338 ) wyjaśnił, że organ odwoławczy czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 kpa powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 kpa, pozwalającego na samodzielne uzupełnienie materiału dowodowego. Potwierdzeniem takiego kierunku wykładni jest zmiana treści wspomnianego przepisu wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2011r. Nr poz. 18 ), który w obecnym brzmieniu umożliwia organowi odwoławczemu uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji jedynie wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Rezygnacja z dotychczasowego warunku konieczności uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części jako przesłanki zastosowania wspomnianej instytucji i zastosowanie bardziej rygorystycznych wymogów, jasno wskazuje na znaczenie, jakie nadaje się wspomnianej zasadzie i merytorycznemu rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy. Zaznaczyć jednak trzeba, że organ odwoławczy powinien przede wszystkim powinien dbać o zachowanie prawa stron do dwukrotnego merytorycznego załatwienia sprawy w jej całokształcie. Stąd też organ dysponuje możliwością skorzystania z art. 136 kpa i wydania decyzji merytorycznej o tyle, o ile organ pierwszej instancji ustalił już wszystkie istotne dla sprawy okoliczności w choćby podstawowym zakresie, jak również wypowiedział się co do nich tak, że strony miały możliwość odnieść się do tych twierdzeń we wniesionym przez siebie środku odwoławczym. Jest bowiem oczywiste, że w innym przypadku organ drugiej instancji mógłby poczynić całkowicie nowe ustalenia w sprawie, zaskakując strony swoim stanowiskiem, co do którego nie będą one miały szansy podjąć polemiki w administracyjnym toku instancji, lecz jedynie w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Czyniłoby to prawo stron do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organy administracyjne iluzorycznym, godząc w kodeksową zasadę dwuinstancyjności (art. 15 kpa). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie ma zastosowania powołany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako podstawa prawna rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego art. 49b ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U z 2016r. poz.290 ), skoro w dacie wyrokowania budowa tego rodzaju budynku wymieniona w art. 29 ust. 1 pkt.1 lit. a) powołanej ustawy nie wymagała pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W sytuacji jednak, gdy odpada przesłanka samowoli budowlanej, organ powinien uchylić zaskarżoną decyzję i odmówić nakazania jego rozbiórki, a nie przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Trzeba zauważyć, że powołany w zaskarżonej decyzji tryb postępowania określony w art. 50-51 prawa budowlanego jest oparty na innych przesłankach i przewiduje różne rozwiązania, w których nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy inne sposoby doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem nie mogą mieć miejsca. Poza tym nie można podzielić argumentacji organu odwoławczego co do zastosowania art. 30 ust.1 pkt.1 ustawy Prawo budowlane. Istotnie z dniem 1 stycznia 2017r. na skutek jej nowelizacji ustawą z dnia 16 grudnia 2016r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców ( Dz. U z 2016r. poz. 2255 ), przepis ten otrzymał nową treść, według której budowa parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m˛ przy rozpiętości konstrukcji nie większej, niż 4,8m, związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej nie wymaga już zgłoszenia organowi administracji architektoniczno – budowlanej, co było dotychczas obowiązujące. Art. 26 ust.1 wspomnianej ustawy stanowi, że w sprawach wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy w tym do zgłoszeń i zawiadomień, o których mowa w art. 30 , art. 31 art. 54 i art. 71 ustawy w stosunku do których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nie upłynął termin do wniesienia sprzeciwu stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym bardziej przepisy dotychczasowe stosuje się do sytuacji, gdy inwestor w ogóle nie zgłosił zamiaru wykonania robót budowlanych. Ust. 2 tego przepisu stanowi natomiast, że w sprawach o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy wszczętych i nie zakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się art. 36a, art., 48 i art., 49b prawa budowlanego w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Przepis ten w ogóle nie odnosi się do art. 29 i art. 30 ust. 1 prawa budowlanego, co oznacza, że nadal mają one zastosowanie w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy. W orzecznictwie wypowiadano już pogląd, zgodnie z którym naruszenia ustawy Prawo budowlane powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10 oraz uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Rzeczą organu odwoławczego będzie zatem ponowne rozpoznanie odwołania. Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a ) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2017r. poz. 1369 ) należało uchylić zaskarżoną decyzję.