II SA/Lu 345/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Maciej Gapski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2024r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2024r., znak: SKO. [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia 1 marca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania J. R. od decyzji Burmistrza J. L. z dnia 24 listopada 2023 r. w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia, wnioskowanego na matkę H. P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że wnioskiem złożonym w dniu 25 października 2023 r. skarżąca (reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika) wystąpiła do Burmistrza J. L. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką – H. P. legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 14 marca 2000 r., na podstawie którego zaliczono ją do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzją z dnia 24 listopada 2023 r. Burmistrz J. L., odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego wskazując, że w sprawie nie został spełniony warunek art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm. - dalej: "u.ś.r.") do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w późniejszym okresie, to jest po przekroczeniu wieku, określonego wymienioną wyżej ustawą. Nie zgadzając się z powyższą decyzją strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, zarzucając obrazę art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz obrazę przepisów postepowania tj. art. 7 i art. 77§1 k.p.a. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 1 marca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, organ odwoławczy przytoczył treść przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych mających zastosowanie w sprawie oraz zwrócił uwagę na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym stwierdzono, że przepis art. 17 ust.1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę na osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności - został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.). Kolegium podniosło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17ust. 1b, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji i w związku z tym wadliwie Wójt oparł decyzję odmowną na art. 17 ust.1b u.ś.r. Prawo do świadczenia przysługuje niezależnie od momentu, kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. W ocenie organu odwoławczego, w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma jednak podstaw do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z innych przyczyn niż wskazane przez organ I instancji. Kolegium uznało, że zakres opieki sprawowanej nad matką nie wymaga konieczności rezygnacji przez skarżącą z aktywności zawodowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zdaniem Kolegium obiektywnie jest możliwe takie zorganizowanie tej opieki, aby strona dalej ją sprawując, mogła pracować. Brak jest zatem bezpośredniego i ścisłego związku między rezygnacją z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem) przez stronę, a sprawowaną przez nią opieką nad matką. Kolegium wskazało, że z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 21 listopada 2023 r. i 6 lutego 2024 r. wynika, że strona zamieszkuje w odległości około 40 km od miejscowości, w której mieszka jej matka. Skarżąca dojeżdża do matki codziennie na około 6 godzin w celu sprawowania nad nią opieki. Niepełnosprawna jest osobą schorowaną od 37 lat. Do 2016 r. opiekę nad nią sprawował mąż, który zmarł. Natomiast skarżąca pracowała zawodowo do 31 grudnia 2022 r., kiedy to stosunek pracy ustał za wypowiedzeniem z przyczyn niedotyczących pracownika, było to indywidualne zwolnienie. Organ odwoławczy podniósł także, że z akt sprawy wynika ponadto, że podczas nieobecności skarżącej do niepełnosprawnej matki zagląda jej syn, który podaje leki i posiłki. Organ odwoławczy podkreślił, że ze względu na to, że skarżąca nie mieszka z matką, tylko do niej dojeżdża, należy domniemywać, że niepełnosprawna nie wymaga ciągłej i nieprzerwanej opieki. Zwrócono uwagę, że wymagana opieka musi mieć charakter stały, permanentny, osobisty, bezpośredni i długoterminowy oraz uniemożliwiać wykonywanie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Kolegium nie podzieliło poglądu organu I instancji, że przesłanką odmowy mógłby być wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (przesłanka z art. 17 ust. 1b), ale uznało, że przeszkodą dla przyznania świadczenia był fakt, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nie wymaga rezygnacji z pracy zarobkowej lub jej niepodejmowania. Brak takiego związku w ocenie organu odwoławczego przesądza o niespełnieniu przesłanki pozytywnej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). W skardze do Sądu skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7 k.p.a., art. 8 §1 k.p.a., art. 77 k.p.a., art.. 78 §1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 §3 k.p.a. i art. 108 k.p.a. poprzez: brak wszechstronnego rozpoznania materiału dowodowego, przeprowadzenie postepowania dowodowego w sposób stronniczy, niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz nieprawidłowe i niewystarczające uzasadnienie faktyczne decyzji; II. prawa materialnego, tj. 17 ust. 1 u.ś.r. , przez błędną wykładnię i wskazanie, że nie istnieje związek przyczynowy pomiędzy brakiem zatrudnienia wnioskodawczyni a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, ponieważ nie zamieszkuje z matką i spędza u niej jedynie część doby. Pełnomocnik strony wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że matka skarżącej jest osobą schorowaną od blisko 40 lat. Wymaga ona pomocy przy czynnościach higienicznych, przygotowaniu posiłków, ubieraniu, podawaniu leków, karmieniu. W związku z tym opieka nad matką wyklucza możliwość podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia przez skarżącą. Wykonywane przez skarżącą czynności nie są zwykłymi czynnościami osób prowadzących gospodarstwo domowe, bowiem czynności wykonywane przy matce gwarantują jej egzystowanie w warunkach godności człowieka. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych pełnomocnik skarżącej wskazał, że opieka wykonywana przez skarżącą nad niepełnosprawną matką jest opieką stałą i długoterminową, sprawowaną w sposób ciągły i z taką częstotliwością, która stanowi przeszkodę do podjęcia pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, a związek między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a opieką nad niepełnosprawną matką jest bezpośredni i ścisły. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej do Sądu decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kwestie związane z przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej reguluje art. 17 u.ś.r. , który w art. 17 ust. 1 stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W pierwszej kolejności należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP – wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] marca 2000 r. H. P. uznana została za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Skarżąca również niewątpliwe znajduje się w kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem ciąży na niej, w myśl przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny wobec matki. Wyjaśnić należy, że celem tego przepisu było częściowe wynagrodzenie – poprzez ww. świadczenie – osobom zdolnym do pracy - faktu rezygnacji z tego zatrudnienia (lub niepodejmowania zatrudnienia), z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu wskazanym w ustawie. Nie jest to zatem świadczenie adresowane do osoby niepełnosprawnej, ale do podmiotu sprawującego opiekę. Nie chodzi tu także o jakąkolwiek opiekę ale taką, której zakres, natężenie wyklucza możliwość podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia. Powyższe oznacza, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Tym samym analiza istnienia związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją (niepodejmowaniem zatrudnienia) wymaga oceny i zbadania kilku obszarów. Po pierwsze istotny jest stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, w szczególności ocena zakresu czynności, które jest w stanie wykonać samodzielnie, a w jakim wymaga stałej i długotrwałej opieki. W tym ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza w żadnej mierze kwestionowania stanu jej zdrowia. Podkreślić należy, że legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20 i z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21). Zatem organy są nie tylko uprawnione, ale i zobowiązane do przeprowadzania takich analiz, a umocowanie to wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Kluczowym i ważącym elementem podlegającym ocenie na gruncie ww. przepisu jest zakres czynności faktycznie realizowanych przez opiekuna w relacji do możliwości wykonywania pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r. Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w każdym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj bądź ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie Kolegium prawidłowo uznało, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające ustalenie prawa do wnioskowanego przez skarżącą świadczenia. Zebrany materiał dowodowy nie potwierdza, że zakres czynności podejmowanych przez skarżącą względem matki wpisuje się w zakres stałej lub długotrwałej opieki, która spowodowała, że zrezygnowała ona z zatrudnienia (nie podejmuje pracy). Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca nie wymaga aby możliwość zatrudnienia odnosiła się do pracy w pełnym jej wymiarze. W tym zakresie istnieje możliwość dostosowania warunków i czasu pracy do potrzeb własnych i rodziny. Definicja zawarta w art. 3 pkt 22 ustawy (obejmująca zatrudnienie i inną pracę zarobkową) jest szeroka - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Z ustaleń faktycznych wynika bezspornie, że H. P. mieszka w domu razem z synem (który pracuje zawodowo) w miejscowości W. D., natomiast skarżąca mieszka z rodziną w J. L. (który oddalony jest o około 40 km od miejscowości W.). Niepełnosprawna przewlekle choruje od około 37 lat. Do końca 2022 r. skarżąca pracowała zawodowo w pełnym wymiarze czasu pracy, co wynika ze znajdującego się w aktach świadectwa pracy (k. 17 akt adm.). Z wywiadu środowiskowego wynika natomiast , że skarżąca przygotowuje i podaje matce posiłki i leki, pomaga w utrzymaniu higieny osobistej, towarzyszy podczas wizyt u lekarza, sprząta, robi zakupy, załatwia sprawy urzędowe, w razie potrzeby nocuje u matki. W ocenie Sądu znaczna część z opisanych przez skarżącą czynności jakie wykonuje w związku z opieką nad matką wpisuje się w normalne działania związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Są one charakterystyczne dla większości osób, które są aktywne zawodowo, prowadzą gospodarstwo domowe i mają pod opieką osoby wymagające wsparcia, a nie legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności. Pranie, sprzątanie, gotowanie, podawanie posiłków, robienie zakupów, opłacanie rachunków są czynnościami, które mogą być przy odpowiedniej organizacji wykonywane przed lub po pracy. Pozostałe zaś czynności opisane przez skarżącą nie absorbują ją w takim zakresie aby wykluczało to podjęcie zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Pomoc świadczona matce dotyczy czynności, które zasadniczo podejmowane są rano lub wieczorem (pomoc w czynnościach higienicznych, podanie leków) lub też nie są wykonywane codziennie (załatwienie spraw urzędowych, umawianie wizyt lekarskich lub zakupy). Ponadto, mimo że matka skarżącej jest niepełnosprawna od około 37 lat skarżąca pracowała zawodowo i nie było przeszkód w łączeniu pracy na cały etat z opieką nad matką, do której musiała dojeżdżać. W toku postępowania skarżąca nie wykazała aby od momentu zaprzestania przez nią pracy stan zdrowia matki pogorszył się na tyle, by nie mogła ona podjąć zatrudnienia nawet na część etatu. Dodatkowo wskazać należy, że w czasie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 6 lutego 2024 r. H. P. wskazała , że córka stara się być u niej około godziny 9 i przebywa co najmniej 6 godzin, zaś podczas nieobecności córki zagląda do niej po pracy syn, który podaje jej leki i posiłek przygotowany wcześniej przez skarżącą (k. 42. 43 akt adm.). Zdaniem Sądu istnieje zatem możliwość, by przy właściwej organizacji opieki skarżąca mogła podjąć zatrudnienie nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy (ze świadectwa pracy wynika, że pracowała jako sprzedawczyni). W niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że zakres deklarowanych przez skarżącą czynności związanych ze sprawowaną, wymaganą i konieczną – z uwagi na niepełnosprawność matki – opieką nie stanowi sam w sobie podstawy do powstrzymywania się od aktywności zawodowej przez skarżącą. Zatem uznać należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy, to jest zakresu i rozmiaru sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką. Ustalenia poczynione w tym zakresie znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ubocznie wskazać należy, że skarżąca w piśmie zatytułowanym "Oświadczenie" dotyczącym sprawowanej opieki wpisała własnoręcznie, że sprawuje ją w godzinach 8 – 21 (k.14 akt adm.). Zaś matka jej w tracie wywiadu wskazała, że córka stara się przyjechać na godzinę 9 i jest u niej około 5 - 6 godzin, najczęściej w godzinach porannych i przedpołudniowych (k. 30, 31 i 42, 43 akt adm.). Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ww. ustawy na wniosek pełnomocnika skarżącej i organu.