II SA/Lu 35/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 maja 2017 r. sprawy ze skargi C. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz C. S. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...]. adresowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Z. Zakład Gospodarki Lokalowej w Z., działając w imieniu W. M., wniósł o przeprowadzenie kontroli w mieszkaniu przy ulicy [...]/4 w Z., stanowiącym własność C. S.. Powodem jej przeprowadzenia miały być samowolnie wykonane roboty budowalne polegające na rozbiórce odcinka przebiegającej przez mieszkanie instalacji kanalizacji sanitarnej, łączącej urządzenia sanitarne z mieszkania nr [...] będącego własnością E. B. ze zbiornikiem bezodpływowym na nieczystości płynne, do którego budynek jest podłączony. Podczas oględzin w dniu [...] r. stwierdzono, że w lokalu mieszkalnym C. S. zdemontowany został odcinek kanalizacji instalacji sanitarnej odprowadzającej ścieki z lokalu nr [...] przy ul. [...]. Właściciela lokalu nr [...] pozbawiono tym samym możliwości pełnego korzystania z lokalu. Miejsce po zdemontowanej instalacji zostało zatynkowane. W związku z powyższym zgodnie z art. 66 ust. 1a ustawy Prawo budowlane ustnie ogłoszono decyzję nakazując właścicielowi lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w Z. przywrócenie odcinka instalacji kanalizacyjnej do stanu poprzedniego. Jednocześnie w protokole zawarto pouczenie o trybie i terminie wniesienia odwołania od ogłoszonej decyzji. Z protokołu wynika, że C. S. podpisał go, brał udział w oględzinach i był obecny przy ogłaszaniu decyzji. Mimo to, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. w dniu [...] r. ponownie wydał decyzję, którą zobowiązał C. S. do przywrócenia odcinka instalacji kanalizacyjnej w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w Z. do stanu poprzedniego. Zobowiązany decyzję wraz z uzasadnieniem i stosownym pouczeniem odebrał osobiście w dniu [...] r. W odwołaniu od powyższej decyzji, które do organu administracji pierwszej instancji wpłynęło w dniu [...] r. C. S. zarzucił organowi, że wydając ją rażąco naruszył przepisy postępowania administracyjnego to jest art. 7, art. 77 i art. 107 §3 kpa oraz art. 80 kpa, co skutkowało błędnym ustaleniem, że zachodzą przesłanki do zastosowania art. 66 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że zachodzą przesłanki do nakazania przywrócenia poprzedniego stanu instalacji sanitarnej w mieszkaniu położonym przy ul. P. [...] w Z.. Z tych powodów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] r. Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Podkreślił, że ustne wydanie decyzji polega na ogłoszeniu jej rozstrzygnięcia, przy czym treść oraz istotne motywy rozstrzygnięcia powinny zostać utrwalone w aktach sprawy w formie protokołu, o którym mowa w art. 67 § 2 pkt 5 kpa. Z akt sprawy, a w szczególności z protokołu kontroli z dnia [...] r. wynika, że zaskarżona decyzja weszła do obrotu prawnego poprzez jej ogłoszenie stronom postępowania w dniu [...] r. Protokół z ogłoszenia decyzji został podpisany przez wszystkie strony postępowania, w tym przez C. S.. W protokole zawarte zostało pouczenie o sposobie i terminie zaskarżenia ogłoszonej decyzji. Zgodnie z art. 129 § 2 kpa w przypadku decyzji ogłoszonych ustnie za dzień doręczenia decyzji przyjmuje się dzień jej ogłoszenia. Zatem zaskarżona decyzja doręczona została C. S. w dniu [...] r. Tym samym przewidziany w art. 129 § 2 kpa termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu [...] r. Odwołanie C. S. złożone zostało osobiście w siedzibie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego Miasta Z. w dniu [...] r., a więc z uchybieniem ustawowo terminu do jego wniesienia. Odwołujący nie złożył prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Warunkiem skuteczności czynności procesowej, jaką jest między innymi wniesienie odwołania, jest zachowanie terminu jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, co przesądza o zasadności postanowienia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie wniósł C. S.. Zarzucił organowi odwoławczemu, że naruszył art. 7 i art. 77 §1 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń faktycznych poprzez przyjęcie, że decyzję doręczono w dniu [...] r.; art. 6 kpa i art. 9 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania z naruszeniem zasad praworządności oraz zasad udzielania informacji, gdyż zaniechał poinformowania skarżącego w taki sposób, który uchroniłby go od szkody spowodowanej nieznajomością prawa; art. 8 kpa i art. 24 §1 – 3 kpa z uwagi na zawarcie w uzasadnieniu ogólnych twierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia. Ponadto skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie art. 129 §2 kpa poprzez przyjęcie, że uchybiono czternastodniowemu terminowi do wniesienia odwołania, gdyż w istocie skarżący odebrał decyzję po upływie dwóch tygodni od dnia jej ogłoszenia, składając od niej odwołanie w przypisanym do tego terminie. Powyższe uchybienia skutkowały przyjęciem, że decyzja została doręczona skarżącemu w dniu [...] r. a w konsekwencji, iż uchybił terminowi do wniesienia odwołania. Mając powyższe na uwadze wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Podstawą wydania decyzji udokumentowanej w protokole z dnia [...] r. jest art. 66 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.). Stanowi on, że w przypadku stwierdzenia nieuzasadnionych względami technicznymi lub użytkowymi ingerencji lub naruszenia wymagań dotyczących obiektu budowlanego, których charakter uniemożliwia lub znacznie utrudnia użytkowanie go do celów mieszkalnych, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie skutków ingerencji lub naruszeń lub przywrócenie stanu poprzedniego. Decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie. Unormowanie zdania drugiego cytowanego przepisu stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 14 § 1 kpa zasady pisemności postępowania administracyjnego. Odstępstwo od zasady pisemnego załatwienia sprawy, a zatem ustne załatwienie sprawy jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie (art. 14 § 2 kpa). Stosowanie art. 66 ust. 1a zd. 2 jako wyjątku od zasady z art. 14 § 1 kpa musi więc odbywać się przy rygorystycznym uwzględnieniu unormowania art. 14 § 2 kpa. Wyjątek od zasady nie może być bowiem interpretowany rozszerzająco. Jednocześnie jednak należy mieć na uwadze cel wprowadzenia unormowania art. 66 ust. 1a prawa budowlanego, którym jest zniesienie stanu braku możliwości lub znacznego utrudnienia użytkowania obiektu budowlanego do celów mieszkalnych spowodowanego nieuzasadnioną względami technicznymi lub użytkowymi ingerencją. Mając na uwadze ten cel, jak i konieczność poszanowania zasady wynikającej z art. 14 § 2 kpa, należy przyjąć, że przy stosowaniu art. 66 ust. 1a istnieć będzie możliwość odstępstwa od konieczności wydania decyzji w formie pisemnej tylko wówczas, gdy związane to będzie z zaistnieniem stanów wyższej konieczności, przypadków wymagających natychmiastowego (pilnego) wydania decyzji dla odwrócenia grożącej szkody lub ograniczenia jej rozmiarów. Za taką wykładnią art. 66 ust. 1a przemawia redakcja zdania drugiego tego ostatniego, a mianowicie użycie tam zwrotu "może". Użycie tego zwrotu wskazuje na to, że ustne wydanie decyzji z art. 66 ust. 1a nie jest regułą. Jednocześnie nie można przyjąć, aby wybór formy decyzji pozostawiony został uznaniu organu, gdy z art. 14 §2 kpa wynika, iż ustne wydanie decyzji może mieć miejsce tylko przy spełnieniu wskazanych tam przesłanek. W niniejszej sprawie organ I instancji wykazał, że rozbiórka fragmentu sieci kanalizacyjnej , uniemożliwia korzystanie z kanalizacji w innym lokalu mieszkalnym. Zachodziły zatem nadzwyczajne okoliczności uzasadniające, mimo braku zgody, ustne wydanie decyzji. Zauważyć jednak należy, że tego samego dnia w którym przeprowadzono oględziny, organ wydał decyzję o tej samej treści w formie pisemnej, której nadał rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 kpa i doręczył skarżącemu. W tej sytuacji powstaje istotna wątpliwość, czy protokół z dnia [...] r. dokumentuje ustne wydanie decyzji. Ustna decyzja, której treść powinna być odzwierciedlona w protokole, nie może być bowiem potwierdzona następnie odrębną, pisemną decyzją (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 12 września 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 255/07 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W takim przypadku w obrocie prawnym funkcjonowałyby dwie decyzji wydane w tej samej sprawie w stosunku do tego samego podmiotu. Poza tym uzasadnione jest przekonanie, że w razie wątpliwości co do sposobu załatwienia sprawy prymat powinna zachować wyrażona w art. 14 §1 zasada pisemności. Przyjąć zatem należy, że organ pierwszej instancji nie tyle wydał wobec skarżącego decyzję ustną, ile zobowiązał się w protokole do wydania decyzji pisemnej. Udzielił swego rodzaju promesy wydania decyzji o określonej treści. Tym samym termin do wniesienia odwołania liczony powinien być od dnia doręczenia skarżącemu pisemnej decyzji z dnia [...] r. to jest od dnia [...] r. Złożenie zatem odwołania [...]., co przyznał także organ, oznaczało zachowanie terminu wynikającego z art. 129 § 2 kpa. Z tego też powodu organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie naruszył art. 134 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego powodu na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) należało uchylić zaskarżone postanowienie. O kosztach, obejmujących zwrot uiszczonego wpisu od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 §1 wspomnianej ustawy.