II SA/Lu 350/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędziowie Asesor WSA Wiesława Achrymowicz Asesor WSA Bogusław, Wiśniewski (spr.), Protokolant referent Beata Basak, po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2004r sprawy ze skargi S. H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II nakazuje ściągnąć od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie) kwotę 500(pięćset) złotych tytułem nie uiszczonego wpisu sądowego. Sygn. akt II SA/Lu 350/ 04 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] lutego 2004 r znak : [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił nakazania rozbiórki ogrodzenia wybudowanego przez S.H. pomiędzy działkami 1526 i 1528 położonych przy ulicy nowej w S. W toku postępowania ustalono, iż powyższe ogrodzenie ma długość 3,9 m, zbudowane jest z siatki na cokole betonowym o grubości 20 cm i wysokości 1,2 m. Ogrodzenie od strony S.H. wystaje ponad teren ok.30 cm, natomiast od strony sąsiednich nieruchomości, której właścicielami są S. i K. P. ponad 1,25 m. Ogrodzenie zostało wybudowane w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ uznał jednak, iż jego istnienie nie jest sprzeczne z przepisami o planowaniu przestrzennym oraz nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, ponadto nie pogarsza warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Nie narusza zatem art.37 ust.1 powołanej ustawy. Organ podkreślił, iż ogrodzenie nie powoduje odprowadzania wód opadowych na budynek gospodarczy usytuowany na sąsiedniej nieruchomości K.G., gdyż teren ukształtowany jest ze spadkiem na długości ok. 9 m na działkę S. H. Nie jest to też jego zdaniem mur oporowy, ale ogrodzenie. Po rozpoznania odwołania K. G. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję w całości i nakazał S. H. dokonania rozbiórki omawianego muru oporowego wraz z ogrodzeniem. W motywach rozstrzygnięcia podano, iż na podstawie przeprowadzonych oględzin stwierdzono ukształtowanie działek stron ze spadkiem od strony S. H. w stronę działek K. G. i K. i S. P. Ogrodzenie z murem usytuowane jest pomiędzy budynkami w granicy działek pp. H. i P., przy czym od strony wschodniej przylega do ściany szczytowej budynku gospodarczego K. G. Mur ten przenosi napór ziemi znajdującej się przy nim o wysokości 125 – 25 = 100 cm, spełniając tym samym funkcję muru oporowego, będąc jednocześnie fundamentem pod ogrodzenie. Stwierdzono ponadto, iż wody opadowe z działki S. H. usytuowanej powyżej działki K.G. , po wybudowaniu spornego muru z ogrodzeniem - nie są odprowadzane na teren sąsiedniej nieruchomości, ale zbierają się przy granicy działki K. G. i pp. P. .Budynek na działce nr 1525 posiada izolację pionową i nie posiada oznak zawilgocenia, natomiast budynek K.G. nie posiada tej izolacji i występuje zawilgocenie murów poniżej izolacji poziomej. Organ nadzoru budowlanego uznał, iż poprzez wykonanie muru oporowego wraz z ogrodzeniem nastąpiło naruszenie naturalnego spływu wód opadowych co spowodowało niebezpieczeństwa dla mienia oraz niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Tym samym naruszony został art37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Realizacja takiej inwestycji wymagała rozwiązań projektowych zapewniających bezpieczeństwo użytkowania sąsiadujących ze sobą działek budowlanych jak i obiektów budowlanych usytuowanych bezpośrednio w granicy działek. Zdaniem organu administracji sprawa nieodpowiedniego stanu technicznego budynku gospodarczego K. G. (zawilgocenia murów poniżej izolacji poziomej) powinna być rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu administracyjnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, S. H. wyjaśnił, iż nie miał zamiaru budować na granicy z działką pana P. urządzenia wodnego jakim jest mur oporowy. Ukształtowanie terenu nie pozwoliło mu na wykonanie prac w inny sposób, a grubość cokołu oznacza, iż jest to ogrodzenie, a nie mur oporowy. Dowodził, iż ogrodzenie nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz nie zmienia naturalnego odprowadzania wód opadowych przy budynku pana G. i nie powoduje odprowadzania wód opadowych na jego działkę. Zdaniem skarżącego organ rozpatrujący sprawę nie wyjaśnił jej w całości i dokładnie mając na względzie słuszny interes obu stron. W jego ocenie należy przeprowadzić postępowanie dotyczące nieodpowiedniego stanu technicznego budynku. Wyraził ponadto obawę, że usunięcie muru może spowodować kolejny konflikt, tym razem z panem P. o obsuwanie się ziemi na jego nieruchomość. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy powtórzył swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest zasadna. Przekonujące są argumenty skarżącego zmierzające do wykazania naruszenia przepisów postępowania , które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kwestią podstawową dla rozstrzygnięcia jest bezsporne ustalenie, iż dla zrealizowanej inwestycji niezbędnym było uzyskanie pozwolenia na budowę. Tylko bowiem brak stosownego pozwolenia na budowę może stanowić o orzeczeniu rozbiórki obiektu budowlanego. Wniosek taki jest oczywisty i znajduje oparcie w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zmianami), stanowiącego, iż roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Nakładało to na organy nadzoru budowlanego obowiązek dokładnego wyjaśnienia charakteru i przeznaczenia spornego muru. Zwracał na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2002 r (sygn. akt II SA/ Lu 978/01), podkreślając, iż nie można przyjąć, że wzniesienie betonowego muru o wysokości 1,25 m było potrzebne li tylko dla mocowania metalowych słupków ogrodzenia. Podkreślić przy tym należy, iż okoliczność ta wymaga wyjaśnienia także wobec treści § 44 ust. 1 pkt 3 lit a i c Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego ( Dz.U. Nr 8 poz. 48 ze zmianami), który wymienia obiekty budowlane wymagające pozwolenia na budowę. Są to stałe ściany oporowe o wysokości powyżej 1m oraz stałe ogrodzenia od strony dróg (ulic) i placów publicznych oraz od innych miejsc publicznych, publicznych także ogrodzenia z cementu jako pełne oraz z kształtowników metalowych i blach lub ze stali budowlanej, niezależnie od ich położenia. Nie każda zatem budowa ściany oporowej czy ogrodzenia wymagała pozwolenia na budowę, ale musiały one spełniać warunki określone w tym przepisie. Nie wyjaśnienie przez organ administracji, czy budowa ogrodzenia w granicy pomiędzy sąsiednimi nieruchomościami w postaci siatki na słupkach metalowych spełniała te kryteria, nie pozwala dokonać oceny zgodności z prawem podjętej decyzji. Podobnie rzecz ma się z określeniem obiektu budowlanego jako mur oporowy. Żaden przepis powołanego Rozporządzenia nie precyzuje jakie warunki techniczne ma spełniać mur oporowy. Wątpliwości w tej mierze nie usuwają wyjaśnienia stron postępowania, w których sugeruje się za miarodajne dla oceny tego rodzaju muru takie elementy jak jego grubość czy wzmocnienie zbrojeniem. Skoro organy nie były w stanie samodzielnie ustalić tej okoliczności, a skarżący konsekwentnie utrzymywał, odmiennie niż K.G. iż zrealizowany mur jest ogrodzeniem, należało zasięgnąć wiadomości specjalnych poprzez powołanie biegłych. Dopiero w oparciu o nie budzące zastrzeżeń określenie obiektu budowlanego można było podjąć dalsze czynności. Tymczasem organ nadzoru budowlanego bez należytego wyjaśnienia tej okoliczności przyjął, iż wybudowany obiekt budowlany to mur oporowy z ogrodzeniem, dla realizacji którego potrzebne było pozwolenie na budowę. Na podstawie art.37 ustawy z dnia 24 października 1974 r Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zmianami) orzeczenie nakazu rozbiórki następuje wówczas, gdy zostanie stwierdzona niezgodność będącego w budowie lub wybudowanego obiektu budowlanego z przepisami obowiązującymi w dacie ich budowy, spowodowanie przez będący w budowie lub wybudowany obiekt budowlany niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia oraz wykazanie, iż będący w budowie lub wybudowany obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Organ odwoławczy wychodząc z założenia , iż na budowę muru niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę zgodnie z art.28 ust.1 prawa budowlanego uznał, iż nakaz jego rozbiórki uzasadnia niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia spowodowane naruszeniem naturalnego spływu wód (art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy). Kwestia ta jednak także nie została należycie wyjaśniona, co pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 7 oraz 77 § 1 kpa nakładającymi na organy administracji obowiązek dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Dokonując analizy treści art. 37 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 marca 1999 r (sygn. akt III RN 127 / 98) wyjaśnił, iż przymusu rozbiórkowego nie uzasadnia samo pogorszenie się warunków użytkowych dla otoczenia, ale musi być ono kwalifikowane cechą niedopuszczalności. Zdaniem Sądu Najwyższego wyrażenie "niedopuszczalne pogorszenie‘’ należy do kategorii zwrotów ogólnych (niedookreślonych), których konkretyzacja wymaga oceny wielu elementów dotyczących naruszyciela, przedmiotu naruszenia (intensywności pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia), a także pokrzywdzonego naruszeniem otoczenia. Dla wypełnienia tych warunków niezbędnym w sprawie jest zatem ustalenie, czy budowa muru istotnie spowodowała zakłócenie spływu wód opadowych, a w konsekwencji zbieranie się jej pod budynkiem gospodarczym K. G. Stan faktyczny sprawy jest w tym zakresie niejasny, a zebrany materiał dowodowy nie pozbawiony rozbieżności. Dotyczy to nie tylko odmiennych ocen formułowanych przez właścicieli nieruchomości, ale także rożnych stanowisk rozstrzygających sprawę organów nadzoru budowlanego. Skoro skarżący wielokrotnie w toku postępowania wskazywał na naturalny spadek terenu, jako przyczynę spływu wód na nieruchomość K. G. , to okoliczność ta powinna znaleźć odpowiednie miejsce przy ocenie niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia w rozumieniu powołanego przepisu prawa budowlanego spowodowanego właśnie przez budowę spornego muru. Logiczną konsekwencją powyższego uchybienia jest zasadność zarzutu dotyczącego braku odpowiedniego wyjaśnienia związku pomiędzy budową spornego obiektu budowlanego, a zawilgoceniem budynku gospodarczego na nieruchomości K. G. Nie bez znaczenia dla podjęcia rozstrzygnięcia jest podnoszony przez skarżącego fakt nie zabezpieczenia budynku odpowiednią izolacją i zaniechanie wykonania opaski odwadniającej, w sytuacji jego posadowienia w miejscu spadku terenu. Nie jest też wyjaśnione, jaki wpływ na zbieranie się wody pod budynkiem może mieć wykopany w jego wnętrzu dół, którego istnienie potwierdza "wniosek" z dnia 28 maja 1998 r (str.11 akt) opisujący go jako zbiornik dla przesączającej się wody opadowej.. Istotnym dla sprawy może być wyjaśnienie powodów dla których nie ulega zamakaniu budynek posadowiony na posesji L. W. , a który przecież także styka się bezpośrednio z omawianym murem. Nie wiadomo, czy powodem tego jest wykonany na ich styku otwór pozwalający na spływ wody, czy też takie usytuowanie terenu, że cały nadmiar wody spływa w stronę K. G. Może to jednak przemawiać za jego wersją, iż budowa muru bez otworów skutecznie powstrzymała spływ wód opadowych od strony jego budynku, czego konsekwencją jest zawilgocenie murów. W świetle powyższych uwag nie można podzielić oceny organu odwoławczego, iż sprawa nieodpowiedniego stanu technicznego budynku K. G powinna być rozważona w odrębnym postępowaniu. Dbałość o właściwe rozpatrzenie wszystkich okoliczności sprawy nakazuje uwzględnić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art.75 kpa). Jeśli podstawą decyzji było wykazanie, iż wskutek budowy muru nastąpiło wstrzymanie naturalnego spływu wód opadowych, w efekcie czego nastąpiło zamoknięcie ścian budynku, zaniechanie badania jego stanu technicznego jest wadą postępowania organu nadzoru budowlanego. W tej sytuacji poczynione w sprawie ustalenia faktyczne należy traktować jako dowolne. Zarzut ten wykluczają dopiero ustalenia faktyczne dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 kpa). Z tego względu na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit.c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ) zaskarżoną decyzję należało uchylić. O nie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 223 § 2 cyt. ustawy.