II SA/Lu 350/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Stażysta Paulina Gąsławska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta z dnia [...] r. nr [...] II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. W. 740 (siedemset czterdzieści) złotych kosztów postępowania. Decyzją z dnia {...] stycznia 2010 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 49b ust. 1 w związku z art. 49b ust. 3, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nakazał J. W. rozbiórkę ogrodzenia działki nr [...] położonej przy ul. K. /P. w L. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w dniu 28 czerwca 2004 r. J. W. dokonał zgłoszenia robót budowlanych polegających na "wykonaniu tymczasowego ogrodzenia z blachy dla potrzeb budowy na działce nr [...] przy ul. P. od strony ulicy". Termin rozpoczęcia robót inwestor określił na dzień 28 lipca 2004 r. Organ nadzoru budowlanego ustalił, iż przedmiotowe ogrodzenie zrealizowane zostało przed upływem 30-dniowego terminu na wniesienie sprzeciwu przez właściwy organ administracji architektoniczno – budowlanej, w związku z czym, postanowieniem z dnia [...] października 2009 r., znak: [...], wydanym w oparciu o treść art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, nałożył na J. W. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni szeregu dokumentów wymaganych do legalizacji tego ogrodzenia. Z uwagi na to, iż inwestor nie przedstawił tych dokumentów we wskazanym terminie, organ nadzoru budowlanego, działając w oparciu o dyspozycję art. 49b ust. 1 w związku z art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego, nakazał rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania J. W., Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji. Organ drugiej instancji uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. zasadnie przyjął, że sporne ogrodzenie zostało wykonane przed upływem 30-dniowego terminu na wniesienie sprzeciwu przez właściwy organ administracji architektoniczno – budowlanej, tj. w dniu 29 czerwca 2004 r. Do takiej oceny uprawniał bowiem, zdaniem organu odwoławczego, fakt złożenia przez pełnomocnika jednej ze stron postępowania pisma z dnia 1 lipca 2004 r., w którym wnosił on o spowodowanie rozebrania ogrodzenia wybudowanego w dniu 29 czerwca 2004 r. oraz pisma z dnia 14 lipca 2004 r., w którym zawarte jest żądanie rozbiórki wykonanego ogrodzenia. W ocenie organu, powyższe stanowisko potwierdza również decyzja wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] lipca 2004 r. znak: [...], w sprawie sprzeciwu od dokonanego zgłoszenia, który uzasadniono faktem zrealizowania budowy ogrodzenia bezpośrednio po złożeniu zgłoszenia (powyższa decyzja została uchylona, a postępowanie przed organem pierwszej instancji umorzone przez Wojewodę Lubelskiego decyzją z dnia [...] października 2004 r., znak: [...]). Zdaniem organu drugiej instancji, zrealizowanie obiektu przed upływem terminu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego stwarzało przesłanki do zastosowania trybu przewidzianego w art. 49b Prawa budowlanego, zaś nieprzedłożenie przez inwestora w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w postanowieniu organu nadzoru budowlanego wydanym w oparciu o treść art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, upoważniało ten organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę ogrodzenia na podstawie art. 49b ust. 1 w związku z art. 49b ust.3 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję wniósł J. W., zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy, a mianowicie: - art. 3 ust. 6 w zw. z art. 30 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, polegające na błędnym zastosowaniu tych przepisów poprzez uznanie, że montaż niezwiązanego na stałe z gruntem ogrodzenia na działce nr [...] przy ul. K. /P. w L. stanowi budowę w rozumieniu Prawa budowlanego, podlegającą zgłoszeniu organowi architektoniczno - budowlanemu, podczas, gdy w rzeczywistości montaż przedmiotowego ogrodzenia stanowi roboty budowlane, których definicję zawiera art. 3 ust. 7 Prawa budowlanego, przez co wykonywanie takich robót nie podlega zgłoszeniu do takiego organu. - art. 49b ust. 1 w związku z art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego, polegające na błędnym zastosowaniu tych przepisów w sytuacji, gdy nie mogły mieć one zastosowania ze względu na fakt, iż wykonywanie robót budowlanych polegających na montażu niezwiązanego na stałe z gruntem ogrodzenia na działce nr [...] przy ul. K. /P. w L. nie musiało zostać poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem, przez co przepisy te nie mogły zostać zastosowane, 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 7, 77, 80 oraz art. 81 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, czego konsekwencją było wydanie wadliwego rozstrzygnięcia; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej z argumentacją podniesioną w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, iż ogrodzenie działki, nawet tymczasowe, od strony ulicy, wymaga, w świetle art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zgłoszenia we właściwym organie, gdyż ustawodawca w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego zakwalifikował wykonanie tymczasowego obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem jako budowę. Budowa obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia, co w ocenie organu, ma miejsce w niniejszej sprawie, skutkuje zaś koniecznością zastosowania trybu z art. 49b Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji są niezgodne z prawem. Zasadne jest więc żądanie skargi uchylenia tych decyzji. Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność wykonania przez J. W. ogrodzenia działki nr [...] położonej przy ul. K./P. w L. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej, organy nadzoru budowlanego obu instancji stanęły na stanowisku, iż wykonane przez inwestora roboty budowlane polegały na budowie ogrodzenia od strony ulicy, co wymagało zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 23 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Inwestor wprawdzie dokonał zgłoszenia przedmiotowych robót budowlanych przed ich rozpoczęciem, jednak, według ustaleń organów obu instancji, do wykonania ogrodzenia przystąpił przed upływem 30 – dniowego terminu na wniesienie sprzeciwu przez właściwy organ administracji architektoniczno – budowlanej (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego). Wykonanie ogrodzenia przed upływem terminu na wniesienie sprzeciwu wypełniało, w ocenie organów nadzoru budowlanego, hipotezę art. 49b Prawa budowlanego, zgodnie z którym, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Konsekwencją powyższego było wydanie przez organ pierwszej instancji postanowienia zobowiązującego J. W. do przedstawienia w oznaczonym terminie szeregu dokumentów wskazanych w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, wymaganych dla legalizacji przedmiotowego ogrodzenia, a następnie, wobec bezskutecznego upływu terminu, nakazanie rozbiórki tego ogrodzenia na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Analiza akt przedmiotowej sprawy prowadzi jednak do wniosku, iż zakwalifikowanie przez organy przedmiotowych robót jako budowy ogrodzenia, a następnie wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o dyspozycję art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, było co najmniej przedwczesne. Organy nadzoru budowlanego obu instancji wyszły bowiem z założenia, iż decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy legalności przedmiotowego ogrodzenia ma ustalenie, czy jego wykonanie nastąpiło przed, czy po upływie 30 – dniowego terminu na wniesienie sprzeciwu przez właściwy organ. Tymczasem w pierwszej kolejności organy powinny były wnikliwie przeanalizować i rozstrzygnąć, jaki charakter miały roboty budowlane objęte niniejszym postępowaniem. Określenie rodzaju wykonanych robót ma bowiem pierwszorzędne znaczenie dla ustalenia konsekwencji samowoli budowlanej. Przepisy art. 48 – 49b Prawa budowlanego mają zastosowanie wyłącznie w przypadku budowy obiektu budowlanego lub jego części, natomiast naruszenie prawa przez inwestora wykonującego inne niż budowa roboty budowlane objęte zostało dyspozycją art. 50 – 51 Prawa budowlanego. W piśmie R. B. z dnia 14 lipca 2004 r. mowa jest o "bezprawnym postawieniu ogrodzenia" (k. 3 akt organu pierwszej instancji). Z protokołu oględzin przedmiotowego ogrodzenia, które miały miejsce w dniu 4 sierpnia 2004 r. wynika natomiast, iż "(...) ogrodzenie stoi około 1 m od krawędzi chodnika. Ogrodzenie stanowią słupki stalowe na stopach z ceownika, przęsła – ramy z kątownika z blachą trapezową w środku – ogrodzenie typowe dla ogrodzeń tymczasowych placów budów" (k. 6 akt organu pierwszej instancji). Z kolei w uzasadnieniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] października 2009 r., nakładającego na J. W. obowiązek przedłożenia dokumentów wymaganych dla legalizacji przedmiotowego ogrodzenia wskazano, iż "(...) ogrodzenie stało około 1 m od krawędzi chodnika i składało się ze słupków stalowych na stopach z ceownika stalowego i przęseł (...). Stopy były ustawione na gruncie." (k. 26 akt organu pierwszej instancji). Natomiast z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, iż organy nadzoru budowlanego zakwalifikowały wykonane przez J. W. roboty budowlane dotyczące przedmiotowego ogrodzenia do kategorii budowy (k. 31 i n. akt organu pierwszej instancji oraz k. 59 – 60 akt organu odwoławczego). Przytoczone wyżej sformułowania użyte w dokumentach dołączonych do akt organów nadzoru budowlanego, w tym w uzasadnieniu postanowienia z dnia 20 października 2009 r., poddają w wątpliwość prawidłowość tego stanowiska. W myśl art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, roboty budowlane to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, przy czym, pod pojęciem budowy, zgodnie z art. 3 pkt 6 powołanej ustawy, rozumieć należy wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Ustawa – Prawo budowlane nie zawiera wprawdzie legalnej definicji montażu, jednak wykładnia art. 21 a pkt 10 tej ustawy, stanowiącego o montażu ciężkich elementów prefabrykowanych oraz art. 29 ust. 2 pkt 16 dotyczącego montażu wolno stojących kolektorów słonecznych prowadzi do wniosku, iż montaż stanowi rodzaj robót budowlanych, polegających na wytworzeniu nowego obiektu budowlanego z gotowych już elementów, łączonych ("montowanych") w jedną, funkcjonalną całość. Oznacza to wykonanie obiektu w sposób kompleksowy, od podstaw i bez powiązania z innym, istniejącym wcześniej obiektem budowlanym (tak również wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 kwietnia 2008 r., II SA/Kr 147/08). Jeżeli w istocie, jak przyjęły organy, ogrodzenie składało się z przęseł i słupków stalowych ustawionych na gruncie, zasadne było rozważenie, czy wykonanie przez inwestora tego ogrodzenia nie polegało na montażu. W tym miejscu wskazać należy, iż wbrew stanowisku skarżącego, montaż ogrodzenia objęty jest reglamentacją prawnobudowlaną. Art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego zawiera bowiem generalną zasadę obowiązkowego uzyskiwania pozwolenia na prowadzenie wszelkich rodzajów robót budowlanych przed ich rozpoczęciem. W art. 29 i 30 ust. 1 Prawa budowlanego zawarty został katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc takich, do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 powołanej ustawy. Katalog ten ma formę listy zamkniętej (wyliczenia enumeratywnego), a zatem wyłącznie obiekty i roboty budowlane wymienione w art. 29 i art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego nie wymagają pozwolenia na budowę. Jako że przepis ten zawiera wyjątki od zasady ogólnej, to w stosunku do niego niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej. Zatem, skoro w art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wymieniono jedynie budowę ogrodzenia, to montaż ogrodzenia objęty jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, iż w przypadku budowy ogrodzenia od strony ulicy, jako wskazanej w powołanych wyżej przepisach Prawa budowlanego, wystarczające jest dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Natomiast montaż ogrodzenia wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia tego organu. Jednoznaczne określenie charakteru wykonanych robót umożliwia ustalenie konsekwencji naruszenia przez inwestora prawa w tym zakresie. Dopiero w sytuacji, gdy zostanie ustalone, iż roboty budowlane będące przedmiotem niniejszego postępowania, polegały na budowie ogrodzenia objętej obowiązkiem zgłoszenia, aktualny stanie się problem daty tej budowy. Ustalenie, iż miała ona miejsce przed upływem trzydziestodniowego terminu do wniesienia sprzeciwu, wypełni bowiem dyspozycję art. 49b Prawa budowlanego. Wskazać jednak należy, iż datę budowy ogrodzenia organy powinny ustalić w oparciu o wyczerpująco zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), w tym zeznania świadków oraz, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostaną nie wyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy – przesłuchanie stron (art. 86 k.p.a.). Tymczasem w niniejszej sprawie organy, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., za wystarczającą dla ustalenia daty budowy ogrodzenia uznały treść oświadczenia sąsiada inwestora, który żądał rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia. Natomiast, gdyby w wyniku ponownie przeprowadzonego przez organ administracji postępowania okazało się, że inwestor dokonał montażu ogrodzenia, to roboty te, jako zrealizowane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, należałoby ocenić w świetle art. 50 i 51 Prawa budowlanego, które dotyczą samowolnie wykonanych robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Wskazane uchybienia, dotyczące zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, mimo niezasadności części zarzutów, powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania wydane zostało w oparciu o treść art. 200 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni wskazane wyżej uwagi i prawidłowo zastosuje przepisy prawa, ustalając przede wszystkim, czy wykonane przez inwestora J. W. roboty budowlane polegały na budowie, czy montażu ogrodzenia działki nr [...] położonej przy ul. K. /P. w L. W przypadku przyjęcia, iż inwestor dokonał budowy ogrodzenia, ograny podejmą wszelkie niezbędne kroki w celu ustalenia daty jej rozpoczęcia, co w rezultacie pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o odpowiednie przepisy prawa materialnego. Ponownie przeprowadzone postępowanie odpowiadać powinno wymogom określonym w art. 7, 77 § 1, 80 i art. 136 k.p.a., zaś uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł jak w sentencji.