II SA/Lu 351/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc- Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2008 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...]., Nr [...] – obie w części ustalającej wysokość należności podlegającej zwrotowi; II. stwierdza, że decyzje wymienione w pkt I wyroku nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. w pozostałej części skargę oddala. Decyzją z dnia 29 [...] 2008 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej działając z upoważnienia Wójta Gminy w sprawie I. S. uchylił wydane przez siebie decyzje tj. decyzję z dnia 18 września 2007 r. dotyczącą przyznania zasiłku okresowego oraz decyzję z dnia 19 października 2007 r. ustalającą wysokość tego zasiłku i uznał za świadczenie nienależne pobrany zasiłek okresowy wypłacony w miesiącu grudniu 2007 r. w kwocie 120,83 złotych oraz orzekł obowiązek zwrotu tego świadczenia w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Kierownik GOPS stwierdził, iż decyzją z dnia 18 września organ I instancji przyznał I. S. zasiłek okresowy na okres od września do grudnia 2007 r. Następnie w dniu 24 stycznia 2008 r. strona zgłosiła do organu fakt sprzedaży (w miesiącu listopadzie 2007 r.) działki rolnej za kwotę 10.000 złotych. Z uwagi na to, iż na skutek sprzedaży nieruchomości dochód rodziny uległ zwiększeniu przekraczając tym samym ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania przyznanej pomocy, organ I instancji uchylił wyżej wymienione decyzje z dnia 18 września i 19 października 2007 r. i orzekł o zwrocie nienależnie pobranego w miesiącu grudniu zasiłku okresowego w wysokości 120,83 zł. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli I. S. wraz z mężem T. S. wyrażając swoje niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i prosząc o odstąpienie od nakazu zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Wskazali, że nie zgłosili wcześniej faktu sprzedaży działki, gdyż nikt ich nie pytał, a sami nie wiedzieli, że mają taki obowiązek. Ponadto zaznaczyli, że działkę sprzedali z konieczności, z uwagi na bardzo trudną sytuację materialną. Zaznaczyli, iż posiadają zadłużenie w banku, a dom w którym mieszkają, nie posiada łazienki, dostępu do bieżącej wody ani centralnego ogrzewania. T. S. wskazał, iż na skutego wypadku jest osobą niepełnosprawną poruszającą się o kulach i otrzymującą z tego tytułu niewielkie świadczenie rentowe. Jego żona pozostaje bez dochodu, podobnie jak starszy syn, który nie może znaleźć pracy na stałe. Młodszy 10 letni syn uczy się, co też zdaniem odwołujących wiąże się z wydatkami.. Ponadto oboje chorują. Zaznaczyli, że gdyby posiadali pieniądze, zdrowie i mogli podjąć pracę nigdy by nie prosili o udzielenie pomocy. Obecnie nie są w stanie zwrócić żądanej kwoty, którą jak zaznaczyli organ może potrącać jedynie z otrzymywanego zasiłku rodzinnego, jednakże wówczas ucierpi na tym dziecko. Decyzją z dnia 27 lutego 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu, organ odwoławczy powołując się na przepisy art. 6 pkt 16, art. 8 ust. 11, art. 98, art. 109, art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, wskazał, że zasadność uchylenia decyzji przyznającej zasiłek okresowy i żądanie jego zwrotu nie budzi wątpliwości. Zdaniem organu II instancji niespornym jest bowiem, że I. S. nie poinformowała organu administracji o fakcie sprzedaży działki, mimo że była do tego zobowiązana na mocy art. 109 ustawy o pomocy społecznej. Z chwilą sprzedaży działki podstawą wyliczenia dochodu rodziny stał się art. 8 ust. 11 omawianej ustawy stanowiący, iż w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty kryterium dochodowego rodziny, kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. W przedmiotowej sprawie kwota dochodu jednorazowego wynosząca 10. 000 złotych przekroczyła pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego rodziny wynoszącego 1404 złote i zgodnie z tym przepisem została zaliczona na 12 kolejnych miesięcy w wysokości 833,33 zł. W tym stanie rzeczy, kwota dochodów rodziny od chwili sprzedaży przekraczała ustawowe kryterium dochodowe i nie uprawniała do uzyskania zasiłku. Ponadto organ odwoławczy zauważył, iż organ I instancji zobowiązując stronę do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia nie stwierdził w sprawie szczególnych przypadków, które w myśl art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej stanowiłyby podstawę do odstąpienia do żądania takiego zwrotu. Ze stanowiskiem organów administracji nie zgodziła się I S., która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze tej wskazała, iż z uzyskanych przez męża pieniędzy ze sprzedaży działki ani ona ani dzieci nie skorzystali, gdyż zostały one przeznaczone na remont domu i "założenie" wody, która obecnie znajduje się w odległości 1 km. Podkreśliła, iż jest w bardzo trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej, a organy pomocy społecznej tego nie dostrzegają. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, przytaczając na uzasadnienie argumentację wskazaną w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto dodał, iż zarzuty skargi nie odnoszą się do przedmiotu postępowania, a nadto skarżąca ani w odwołaniu, ani w skardze nie wskazała szczególnych przypadków które stanowiłyby podstawę do odstąpienia od żądania zwrotu pobranej nienależnie kwoty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na wstępie należy stwierdzić, iż sądowa kontrola aktów administracji publicznej sprawowana jest wyłącznie pod względem ich zgodności z prawem. Innymi słowy zaskarżone do sądu rozstrzygnięcie może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony orzeczeniem oraz czy rozstrzygnięcie wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) sąd dokonuje tej kontroli także z urzędu, nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzając, według powyższych wskazań, ocenę zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż podała to strona skarżąca w swojej skardze. Jak wskazały organy obu instancji rozstrzygające w przedmiotowej sprawie problematyka przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, zmian lub uchylania decyzji przyznającej takie świadczenia, czy też zwrotu nienależnie pobranych świadczeń została unormowana w przepisach ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). W myśl art. 106 ust. 5 tej ustawy, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Cytowany wyżej przepis ustanawia katalog przesłanek obligatoryjnych i fakultatywnych, których wystąpienie stanowi bądź też odpowiednio może stanowić podstawę weryfikacji decyzji administracyjnej przyznającej stronie świadczenie pomocowe. Podkreślić trzeba, iż do zmiany lub uchylenia decyzji wystarczy wystąpienie jednej z wymienionych przesłanek. Pierwszą z przesłanek obligatoryjnych zmiany lub uchylenia decyzji jest zmiana przepisów prawa. Drugą przesłanką obligatoryjnej weryfikacji decyzji jest zmiana sytuacji dochodowej lub osobistej strony. Koresponduje ona z dyspozycją art. 109 ustawy. Przepis ten nakłada na osoby i rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej obowiązek niezwłocznego poinformowania organu, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej związanej z udzieleniem pomocy. I wreszcie trzecią przesłanką jest pobranie nienależnego świadczenia. Chodzi tu o pomoc pieniężną, którą strona otrzymała, mimo że nie spełniała określonych warunków. Jeśli natomiast chodzi o przesłanki fakultatywne weryfikacji decyzji to ustawodawca zaliczył do nich okoliczności wymienione w art. 11, 12 i 107 ust. 5, a dotyczące marnotrawstwa i braku współdziałania świadczeniobiorcy z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej oraz odmowę złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym osoby lub rodziny. Mając na uwadze przedstawione powyżej uregulowania prawne oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy bezspornym jest, iż I. S., mimo pouczania jej - każdorazowo w decyzji przyznającej świadczenie - o obowiązku wynikającym z art. 109 ustawy o pomocy społecznej, nie poinformowała organu o zmianie sytuacji dochodowej rodziny, która niewątpliwie wiązała się z podstawą do przyznania zasiłku. W toku postępowania organy administracyjne w sposób nie budzący wątpliwości ustaliły, iż mąż wnioskodawczyni pozostający z nią we wspólnym gospodarstwie domowym w dniu 28 listopada 2007 r. dokonał sprzedaży należącej do niego nieruchomości rolnej za cenę 10,000 złotych. W związku ze sprzedażą działki i uzyskaniem z tego tytułu korzyści majątkowej miesięczny dochód rodziny uległ zwiększeniu o kwotę 833,33 zł, stanowiącą jedną dwunastą ceny sprzedaży wyliczoną w oparciu o art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej. Jednakże co najistotniejsze, doliczenie wymienionej kwoty do dochodu rodziny spowodowało, iż zostało przekroczone kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania prawa do zasiłku okresowego, zatem nie było podstaw do wypłaty tego zasiłku od dnia 1 grudnia 2007 r. Stosownie bowiem do treści art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek okresowy przysługuje - w wypadku zaistnienia jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanki - rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Uzyskanie dochodu jednorazowego z tytułu sprzedaży działki przez I. S. jest w ocenie Sądu okolicznością istotnie zmieniającą sytuację dochodową strony w rozumieniu art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, której wystąpienie obligowało organ I instancji do wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej przyznającej zasiłek okresowy i wydania w tym zakresie stosownego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze zasadnie organ I instancji w punkcie pierwszym decyzji z dnia 29 stycznia 2008 r. uchylił w całości od dnia 1 grudnia 2007 r. decyzję własną z dnia 18 września 2007 r. i 19 października 2007 r. odpowiednio przyznającą I. S. prawo do zasiłku okresowego od września do grudnia 2007 r. oraz ustalającą jego wysokość. Tak więc w ocenie Sądu zaskarżona decyzja w części, w jakiej utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji uchylającą decyzję ustalającą prawo do zasiłku i określająca jego wysokość, jest zgodna z prawem i w tej części skarga podlega oddaleniu. Ubocznie należy wskazać, iż wystarczające byłoby jedynie uchylenie decyzji z dnia 18 września 2007 r. przyznającej skarżącej świadczenie bez potrzeby uchylania decyzji ją zmieniającej. Decyzje zmieniające, modyfikują bowiem zawsze rozstrzygnięcie zawarte w decyzji "pierwotnej" będącej podstawą nabycia przez stronę praw. Uchybienie to jednak w ocenie Sądu nie miało wpływu na wynik sprawy. Przechodząc następnie do oceny legalności rozstrzygnięcia zawartego w punkcie drugim decyzji organu I instancji z dnia 29 stycznia 2008 r., mocą którego skarżąca została zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia za miesiąc grudzień 2007 r. w kwocie 120,83 zł Sąd stwierdził, iż na obecnym etapie postępowania brak było podstaw prawnych, by uznać, że świadczenie pobrane na podstawie decyzji przyznającej to świadczenie jest świadczeniem nienależnym. Zgodnie z art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej, świadczenie nienależnie pobrane, to świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej i osobistej. Świadczenia nienależnie pobrane w świetle art. 98 ustawy podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Art. 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio. Przy czym, wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin zwrotu tej należności stosownie do treści art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, warunkiem wydania decyzji orzekającej o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest uprzednie prawomocne orzeczenie o uchyleniu lub zmianie decyzji, na podstawie której to świadczenie zostało przyznane. Dopóki decyzja taka nie jest ostateczna, brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że pobrane świadczenie jest świadczeniem nienależnym. Pogląd taki mocno ugruntowany w orzecznictwie wyraził m. inn. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrok z dnia 18 stycznia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1815/06 - Lex nr 319899 czy w wyroku z dnia 6 grudnia 2005 r. - I SA/Wa 331/05 – Lex nr 187405. Ponadto w sprawie wysokości należności podlegającej zwrotowi oraz terminu zwrotu tej należności powinno być wszczęte odrębne postępowanie administracyjne (nie związane z postępowaniem prowadzonym w trybie art. 106 ust. 5), o którym organ powinien stronę zawiadomić, stosownie do art. 61 § 4 K.p.a. Następnie zaś w toku postępowania wyjaśniającego organ administracyjny winien ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy pobrane świadczenie jest nienależnym w rozumieniu art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej. Jedynie wszczęcie takiego postępowania i powiadomienie o tym strony umożliwi zgłoszenie przez nią wniosków, które mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym wniosku, o którym mowa w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, albowiem w przypadkach szczególnych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej może odstąpić od żądania takiego zwrotu. Organy winny mieć na uwadze, iż ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje obligatoryjnego nakazu zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, co oznacza, iż organ może w określonej sytuacji zgodnie z art. 104 ust. 4 przywołanej ustawy odstąpić od orzeczenia zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W tym kontekście należy wskazać, iż bezpodstawne są twierdzenia organu odwoławczego zawarte w decyzji i odpowiedzi na skargę, iż zarówno organ I jak i II instancji nie stwierdził szczególnych przypadków do odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Ocena taka wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego organy pod tym kątem w ogóle nie podjęły, a do czego będą zobowiązane ponownie rozpatrując sprawę. W tych, okolicznościach w pełni zasadny jest wniosek, iż niedopuszczalne jest, tak jak uczynił to organ I instancji w punkcie 2 decyzji uchylającej, orzekanie o zwrocie świadczenia nienależnego dopóki decyzja taka nie stanie się ostateczna i prawomocna, jak również gdy nie zostanie poprzedzona wszczęciem i przeprowadzeniem odrębnego postępowania wyjaśniającego. Na podkreślenie zasługuje jeszcze fakt, iż omówione wyżej uchybienia, mające zasadniczo miejsce w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, nie zostały dostrzeżone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, które jako organ odwoławczy zobligowane było do dokonania merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Z tego też powodu zachodziła konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części dotyczącej żądania zwrotu świadczenia i określenia terminu jego zwrotu. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W trybie art. 152 ustawy, Sąd w punkcie drugim sentencji orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji ponieważ mocą zaskarżonej decyzji stwierdzono pobranie nienależnego świadczenia, a takie rozstrzygnięcie uzasadniałoby uruchomienie postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wyegzekwowania nałożonego obowiązku. W następstwie niniejszego rozstrzygnięcia sprawa ponownie trafi do organu pierwszej instancji, który kierując się postanowieniami niniejszego wyroku winien wszcząć odrębne postępowanie administracyjne w oparciu o art. 98 ustawy o pomocy społecznej, o czym zgodnie z treścią art. 61 § 4 k.p.a. zawiadomi stronę zapewniając jej prawo czynnego udziału w postępowaniu. Następnie przeprowadzi analizę sytuacji osobistej i materialnej wnioskodawcy, rozważając, czy w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do odstąpienie od żądania zwrotu świadczeń nienależnie pobranych w całości lub w części na podstawie art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. W szczególności organ zwróci uwagę czy żądania zwrotu świadczenia w kwocie 120,83 zł nie zniweczy skutków pomocy udzielonej skarżącej i jej rodzinie. Ewentualne odstąpienie od żądania zwrotu świadczenia nienależnie pobranego powinno również przyjąć formę decyzji administracyjnej.