II SA/Lu 351/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2017 r. sprawy ze skarg M. K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], z dnia [...] r., nr [...], z dnia [...] r., nr [...], z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych I. uchyla zaskarżone decyzje; II. przyznaje [...] E. W. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) z tytułu podatku od towarów i usług. Decyzjami z dnia: 9 lipca 2014 r., znak: [...], 22 stycznia 2015 r., znak: [...], 23 czerwca 2015 r., znak: [...] oraz 4 lutego 2016 r., znak: [...], Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie [...] w L., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta L., przyznał M. K. (dalej także: skarżący) zasiłek okresowy odpowiednio na okres: od 1 lipca 2014 r. do 31 grudnia 2014 r., od 1 stycznia 2015 r. do 30 czerwca 2015 r., od 1 lipca 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. oraz od 1 stycznia 2016 r. do 30 kwietnia 2016 r. Decyzjami z dnia 5 października 2016 r., znak: [...], [...], [...] i [...] Kierownik Działu Świadczeń Społecznych MOPR [...] w L. – działając z upoważnienia Prezydenta Miasta L. – uznał odpowiednio zasiłki okresowe wypłacone skarżącemu na podstawie wymienionych wyżej decyzji za świadczenia nienależnie pobrane, jednocześnie zobowiązując stronę do ich zwrotu, w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Organ wyjaśnił, że w dniu 27 lipca 2016 r. do siedziby organu wpłynął wywiad środowiskowy, z którego wynika, że w związku z podjęciem od dnia 1 października 2012 r. nauki w Wyższej Szkole [...] skarżący otrzymywał stypendium socjalne i stypendium specjalne. Uznając, że wypłata skarżącemu stypendium socjalnego i stypendium specjalnego miała wpływ na jego sytuację dochodową, organ na nowo ustalił wysokość dochodu strony w tych sprawach i stwierdził, że dochód strony nie uzasadniał przyznania mu wspomnianego zasiłku. W konsekwencji wypłacone świadczenia organ uznał za świadczenia nienależnie pobrane w rozumieniu art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołań skarżącego, decyzjami z dnia 31 stycznia 2017 r., znak: [...], [...], [...] i [...], utrzymało w mocy decyzje organu pierwszej instancji z dnia 5 października 2016 r., odpowiednio znak: [...], [...], [...], [...] Organ odwoławczy w uzasadnieniu każdej z powyższych decyzji powielił treść uzasadnienia utrzymanej w mocy decyzji organu pierwszej instancji, przyjmując argumentację organu pierwszej instancji jako własną. Końcowo stwierdził, że "w tej sytuacji, na podstawie powyższych ustaleń i w świetle powołanych wyżej przepisów stwierdzić należy, że przedmiotowa sprawa została prawidłowo rozpatrzona przez organ pierwszej instancji oraz wydana została prawidłowa decyzja w sprawie. Rozstrzygnięcie zostało dostatecznie uzasadnione a uzasadnienie ma oparcie w ustalonym stanie faktycznym". Odnosząc się do zawartego w odwołaniu wniosku o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń Kolegium wskazało, że żądanie to winno być rozpatrzone przez organ pierwszej instancji w odrębnym postepowaniu. Skarżący jednym pismem z dnia 6 marca 2017 r. zaskarżył wszystkie wskazane decyzje organu odwoławczego (jak również około 30 innych decyzji także dotyczących ustalenia nienależnie pobranych świadczeń i żądania ich zwrotu) do Sądu. Uzasadniając swoje skargi wskazał, że otrzymywane z uczelni stypendia przeznaczał na wydatki związane z nauką. Jednocześnie ponownie zwrócił się z prośbą o umorzenie żądanych do zwrotu należności. Skarga M. K. na decyzję Kolegium znak: [...] została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Lu 351/17, skarga na decyzję znak: [...] – pod sygn. akt II SA/Lu 352/17, skarga na decyzję znak: [...] – pod sygn. akt II SA/Lu 353/17, a skarga na decyzję znak: [...] – pod sygn. akt II SA/Lu 354/17. Odpowiadając na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Na mocy postanowień starszego referendarza sądowego, wydanych w dniu 31 lipca 2017 r., w każdej z wskazanych spraw ustanowiono dla skarżącego pełnomocnika z urzędu w osobie adwokat E. W.. Na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2017 r. Sąd, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), postanowił zarządzić połączenie spraw o sygnaturach: II SA/Lu 351/17, II SA/Lu 352/17, II SA/Lu 353/17 i II SA/Lu 354/17 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, oraz prowadzić je pod sygn. akt II SA/Lu 351/17, z uwagi na tożsamość podmiotową i istotny związek przedmiotowy tych spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skargi zasługują na uwzględnienie, albowiem zaskarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszają przepisy postępowania oraz przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik każdej z przedmiotowych spraw. Należy przy tym zaznaczyć, że Sąd uwzględnił skargi z przyczyn, które nie zostały w nich podniesione, a które to przyczyny Sąd miał obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 134 § 1 p.p.s.a., w myśl której sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zasady i tryb udzielania świadczeń z pomocy społecznej, a także przesłanki kwalifikacji wypłaconych świadczeń jako nienależnie pobranych i żądania ich zwrotu, określa ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.; dalej: u.p.s.). Definicję "świadczenia nienależnie pobranego" określa art. 6 pkt 16 u.p.s. stanowiąc, że świadczeniem takim jest świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że zwracając się do organu pierwszej instancji z wnioskami o przyznanie zasiłku okresowego na wskazane wyżej okresy, skarżący nie poinformował organu o tym, że jako student Wyższej Szkoły [...] pobiera w tej uczelni stypendium socjalne oraz stypendium specjalne, które to świadczenia na rok akademicki [...] zostały mu przyznane w kwotach odpowiednio [...] zł i [...] zł, na rok akademicki [...] – [...] zł i [...] zł, zaś na rok akademicki [...] – [...] zł i [...] zł (k. 245 – I tom akt adm.). Stąd też wydając powołane na wstępie decyzje o przyznaniu skarżącemu zasiłków okresowych, organ pierwszej instancji pozostawał w błędnym przekonaniu, że na dochód skarżącego składa się wyłącznie przyznany mu zasiłek stały w wysokości [...] zł (w czerwcu 2014 r. i od stycznia do czerwca 2015 r.) oraz [...] zł (od października do listopada 2015 r. i od grudnia 2015 r. do marca 2016 r.). Wobec zaś przyznania tych świadczeń na podstawie nieprawdziwych (niepełnych) informacji, zasadnie uznano je za nienależnie pobrane w rozumieniu art. 6 pkt 16 u.p.s. Ta część rozstrzygnięć utrzymanych w mocy zaskarżonymi decyzjami nie budzi zatem zastrzeżeń Sądu. Rozstrzygnięcie o uznaniu świadczenia z pomocy społecznej za nienależnie pobrane jest jednak nieodłącznie związane z rozstrzygnięciem w kwestii zwrotu takiego świadczenia, które już w przypadku każdej z kontrolowanych decyzji obarczone jest istotną wadą. Wskazać należy, że zgodnie z art. 98 zd. 1 u.p.s., świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Ze zdania drugiego cytowanego artykuły wynika natomiast, że organy administracji, orzekając o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, mają obowiązek odpowiedniego stosowania przepisu art. 104 ust. 4 u.p.s. Ten ostatni przepis stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu wskazanych należności, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Podkreślenia wymaga zatem, że wykładni art. 98 u.p.s. nie można dokonywać w oderwaniu od art. 104 ust. 4 tej ustawy, który to przepis ustawa nakazuje stosować odpowiednio. W razie odesłania w normie prawnej do odpowiedniego stosowania innego przepisu, należy - zgodnie z zasadami wykładni - rozważyć, czy ze względu na przedmiot regulacji przepis prawa, do którego jest odesłanie, należy stosować wprost, z pewnymi jego modyfikacjami, czy też należy wyłączyć jego stosowanie. Dokonując wykładni pojęcia odpowiedniego stosowania art. 104 ust. 4 u.p.s., do którego odsyła art. 98 omawianej ustawy, należy uznać, że art. 104 ust. 4 ustawy stosuje się wprost w razie orzekania przez organy administracji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia (zob. wyroki NSA z dnia: 15 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 517/07, 19 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1894/07, 30 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1863/07 oraz 18 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 2065/10). Z powyższego wynika, że rozpoznając sprawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, która wszczynana jest z urzędu, organ administracji – w toku tego postępowania – obowiązany jest, w myśl art. 104 ust. 4 u.p.s., ocenić, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu należności. Postępowanie w przedmiocie zwrotu świadczenia i odstąpienia od żądania zwrotu jest bowiem jednym postępowaniem, a nie dwoma odrębnymi postępowaniami (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 602/16). To oznacza, że w ramach tego jednego postępowania konieczne jest ustalenie, czy zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, zwłaszcza z uwagi na sytuację osoby, która pobrała nienależne świadczenie. Jeżeli zaś chodzi o ustawowy wymóg złożenia wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu (przez pracownika socjalnego lub przez stronę), uznać należy, że jeśli wniosek taki nie zostanie złożony przez pracownika socjalnego, organ winien pouczyć stronę o takiej możliwości (zob. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1894/07). W ramach postępowań zakończonych zaskarżonymi w niniejszej sprawie decyzjami powyższy obowiązek nie został przez organy administracji spełniony. Wprawdzie w uzasadnieniach wskazanych rozstrzygnięć przytoczono treść art. 104 ust. 4 u.p.s., jednak w tym kontekście wskazano wyłącznie na możliwość rozłożenia żądanych do zwrotu należności na "dogodne raty", pod warunkiem złożenia przez stronę wniosku w tym przedmiocie. Kontrolowane decyzje nie zawierają natomiast żadnych ustaleń odnośnie aktualnej sytuacji życiowej skarżącego, a w konsekwencji nie zawierają też stosownych rozważań odnośnie możliwości odstąpienia od nałożenia na skarżącego obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń ze względu na jego sytuację życiową. Podkreślić trzeba, że w ramach wszczętego wraz z doręczeniem stronie zawiadomienia z dnia 12 września 2016 r. postępowania w sprawie ustalenia wysokości nienależnie pobranych świadczeń i ich (ewentualnego) zwrotu, organ pierwszej instancji nie przeprowadził nawet wywiadu środowiskowego celem ustalenia na podstawie aktualnej sytuacji bytowej strony, jakie potencjalne skutki może wywołać jednoczesne zobowiązanie jej do zwrotu świadczeń przyznanych w szeregu spraw. W konsekwencji nie została należycie wyjaśniona w zaskarżonych decyzjach motywacja, jaka legła u podstaw nieskorzystania przez pracownika socjalnego z możliwości złożenia wniosku o odstąpienie od żądania od skarżącego zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Jednocześnie zaś – jak wynika z akt sprawy – w toku postępowań poprzedzających wydanie zaskarżonych decyzji o możliwości złożenia takiego wniosku nie pouczono skarżącego. Świadczy to o wydaniu zaskarżonych decyzji z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego określonych przepisami art. 7, 9 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.). Należy mieć przy tym na względzie to, że choć skarżący już w odwołaniach od decyzji organu pierwszej instancji zwrócił się o umorzenie żądanych do zwrotu świadczeń, to Kolegium nie rozważyło w jakikolwiek sposób zasadności zwolnienia skarżącego z obowiązku zwrotu świadczeń, a jedynie stwierdziło niezasadnie, że wniosek ten podlega rozpatrzeniu w odrębnym postepowaniu. W ocenie Sądu, zaskarżone decyzje naruszają również art. 107 § 3 k.p.a. ze względu na sporządzenie ich uzasadnień w sposób nieodpowiadający wymogom określonym tym przepisem. Należy bowiem zauważyć, że uzasadnienie decyzji Kolegium ogranicza się w istocie do powielenia treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji oraz stwierdzenia, że wydane rozstrzygniecie jest prawidłowe. Takie uzasadnienie decyzji zapadłej w postępowaniu odwoławczym nie odpowiada istocie tego postępowania, które nie ogranicza się do kontroli legalności rozstrzygnięcia pierwszej instancji, lecz polega na ponownym, merytorycznym rozpatrzenie sprawy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 w związku z art. 136 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżone decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględnią dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Obowiązkiem Kolegium będzie zatem w szczególności wszechstronnej oceny aktualnej sytuacji życiowej skarżącego, w kontekście przesłanek do odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Ewentualne stwierdzenie, że przesłanki takie mają miejsce, skutkować zaś winno wydaniem decyzji reformatoryjnych względem rozstrzygnięć zawartych w pkt 2 i 3 sentencji decyzji organu pierwszej instancji. O przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1714). Wyjaśnić przy tym należy, że wobec połączenia na rozprawie spraw zarejestrowanych pod sygn. akt: II SA/Lu 351/17, II SA/Lu 352/17, II SA/Lu 353/17 oraz II SA/Lu 354/17 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, Sąd – korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 250 § 2 p.p.s.a. – uznał za zasadne przyznanie pełnomocnikowi skarżącego (reprezentującego go we wszystkich tych sprawach) wynagrodzenia w wysokości odpowiadającej wynagrodzeniu w jednej sprawie. Podkreślić trzeba, że skarga na wszystkie zaskarżone decyzje (oraz około 30 innych decyzji Kolegium z dnia 31 stycznia 2017 r. wydanych w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń) została złożona w jednym, lakonicznym piśmie, zawierającym – w istocie – jeden zarzut w stosunku do wszystkich tych decyzji. O tożsamości tych spraw, a w zasadzie o ich identyczności, świadczy więc również to, że zarówno skarżący, jak i jego profesjonalny pełnomocnik podniósł w nich tę samą argumentację, co potwierdza protokół rozprawy z dnia 31 sierpnia 2017 r. Wskazać też należy, że z uwagi na tożsamość podmiotową oraz istotny związek przedmiotowy tych spraw, w tym zwłaszcza tożsamość ich stanu faktycznego, dla wszystkich tych spraw prowadzone były jedne (wspólne) akta administracyjne. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że nakład pracy poniesiony przez pełnomocnika skarżącego we wszystkich rozstrzyganych sprawach, przed ich połączeniem, był w istocie równy nakładowi pracy w jednej sprawie, zwłaszcza wobec tego, że dotychczasowe czynności pełnomocnika strony ograniczyły się do wykonania fotokopii akt sprawy, a następnie stawiennictwa na wspólnej dla wszystkich spraw rozprawie, na której pełnomocnik popierając wniesione skargi, podniósł argumentację dotyczącą naruszenia prawa, tożsamą we wszystkich tych sprawach. Ponadto należy zauważyć, że obniżenie wynagrodzenia zasądzonego pełnomocnikowi strony skarżącej niniejszym wyrokiem względem potencjalnie maksymalnej jego wysokości jest nieznaczne, albowiem w świetle § 4 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia wysokość tej opłaty i tak nie mogłaby stanowić iloczynu ilości połączonych spraw i kwoty 240 zł (wynagrodzenia w jednej sprawie), bowiem nie mogłaby przekraczać wartości przedmiotu sprawy, która w niniejszej sprawie wynosi łącznie 320 zł (suma żądanych do zwrotu świadczeń).