II SA/Lu 353/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi R. H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonanego utwardzenia działki i. uchyla zaskarżoną decyzję oraz uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] r. nr [...]; ii. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R. H. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] – działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego – odmówił nakazania D. T. doprowadzenia wykonanego utwardzenia działki Nr [...] w K., gmina M. do stanu poprzedniego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż na wniosek R. H. w dniu [...] września 2011 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie utwardzenia terenu działki nr [...] w miejscowości K. Wnioskodawca – współwłaściciel powyższej nieruchomości – zwrócił się do organu o wydanie decyzji nakazującej przywrócenie terenu objętego robotami budowlanymi do stanu poprzedniego. W dniu [...] listopada 2011 r. przeprowadzono oględziny, podczas których ustalono, iż powyższa działka, na powierzchni 6 arów, została w 2011 r. utwardzona piachem oraz gruzem przez jej drugiego współwłaściciela – D. T., bez dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Organ I instancji stwierdził, iż powyższe, zakończone już roboty, nie naruszają obowiązujących przepisów techniczno – budowlanych i nie są sprzeczne z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. Ponadto wskazał, iż ich legalizacja w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie wymaga złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a tym samym nie wymaga zgody drugiego współwłaściciela działki nr [...]. W związku z powyższym organ uznał, iż brak jest podstaw do nakazania inwestorowi przywrócenia stanu poprzedniego na przedmiotowej nieruchomości. R. H. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym zarzucił organowi I instancji następujące uchybienia: - naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 par. 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich potencjalnie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności oraz oparcie się jedynie na oświadczeniu inwestora D. T.; - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uzasadnienie decyzji ograniczające się wyłącznie do przytoczenia przepisów prawa i stwierdzenia, jakie czynności zostały w sprawie przeprowadzone, bez wskazania, na jakich dowodach organ oparł swe rozstrzygnięcie oraz dlaczego odmówił wiarygodności twierdzeniom odwołującego, jak również z pominięciem faktu, iż utwardzeniem na działce nr [...], oprócz 6 – arowego placu zostały objęte również drogi dojazdowe; - naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną interpretację tego przepisu, czego skutkiem było zaniechanie nakazania D. T. wstrzymania robót budowlanych, a w konsekwencji wydanie wadliwej decyzji odmawiającej nakazania inwestorowi doprowadzenia wykonanego utwardzenia działki nr [...] do stanu poprzedniego. W oparciu o powyższe zarzuty odwołujący domagał się zmiany decyzji pierwszoinstancyjnej poprzez nakazanie D. T. przywrócenia przedmiotowej nieruchomości do stanu poprzedniego, ewentualnie uchylenia powyższego rozstrzygnięcia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...] – zaskarżoną w niniejszym postępowaniu – [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] odmawiającą nakazania D. T. doprowadzenia utwardzenia działki nr [...] w K. do stanu poprzedniego i umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie. Organ odwoławczy uznał, iż postępowanie w sprawie utwardzenia terenu przedmiotowej działki poprzez nawiezienie piasku i gruzu jest bezprzedmiotowe. W jego ocenie o utwardzeniu powierzchni gruntu - w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego – można mówić wówczas, gdy wykonana zostanie nowa nawierzchnia o większej twardości, mająca charakter niepodzielny i trwały (np. wylanie płyty betonowej lub warstwy kamienno – żużlowej związanej betonem, ułożenie płyt betonowych czy kostki brukowej). Roboty obejmujące wysypanie piasku i gruzu – jako, że materiały te nie są w sposób trwały połączone z podłożem i mogą podlegać ewentualnemu usunięciu w efekcie zwykłego korzystania – nie stanowią utwardzenia powierzchni gruntu. W związku z powyższym roboty wykonane przez D. T. – zdaniem organu – nie wymagały ani dokonania zgłoszenia, ani uzyskania pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutów odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż przedmiot niniejszej sprawy został określony na podstawie dokonanych w dniu [...] listopada 2011 r. oględzin, w których R. H. uczestniczył, nie zgłaszając żadnych uwag do protokołu. Kwestia naruszenia przez inwestora "mienia i własności" należy natomiast – jak stwierdził organ II instancji – do wyłącznej kompetencji sądów cywilnych. R. H. wniósł na powyższą decyzje skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania: - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności pominięcie faktu, że inwestor D. T., sprzecznie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, miał zamiar utworzenia na przedmiotowej nieruchomości parkingu dla samochodów, jak również, że przed nawiezieniem piachu i gruzu na teren nieruchomości, na polecenie inwestora rozebrane zostało istniejące uprzednio ogrodzenie oraz wybrana została warstwa ziemi o głębokości około 30-50 cm, a następnie cały teren został utwardzony przy użyciu ciężkiego sprzętu; - art. 8 k.p.a. - poprzez błędne uznanie, że skoro skarżący nie wnosił żadnych uwag do treści protokołu, to bezzasadny jest zarzut podniesiony w odwołaniu, dotyczący nieuwzględnienia przez organ I instancji faktu utwardzenia przez inwestora także dróg dojazdowych na przedmiotowej posesji. Skarżący ponadto podkreślił, iż wielokrotnie wnosił o zaprotokołowanie jego uwag podczas dokonywanych czynności, co spotkało się z odmową ze strony osoby sporządzającej protokół, popartej twierdzeniami, że te okoliczności i tak zostaną szczegółowo zbadane; - art. 105 § 1 k.p.a. - poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie w zakresie utwardzenia działki poprzez nawiezienie piasku i gruzu jest bezprzedmiotowe; - art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, nie wskazanie przyczyn dla jakich organ I, a następnie II instancji, pominął dowód w postaci dostarczonej przez skarżącego mapy przedstawiającej fakt utwardzenia również dróg dojazdowych do przedmiotowej nieruchomości oraz wyjaśnień skarżącego odnoszących się do tej kwestii, jak również ustnie przekazywanych informacji dotyczących uprzedniego usunięcia ogrodzenia, wybrania ziemi z nieruchomości oraz utwardzenia nawiezionego piachu i gruzu przy użyciu ciężkiego sprzętu, a także nie wskazaniu przyczyn, dla których organ nie wszczął postępowania z urzędu w zakresie ewentualnego zakłócenia stosunków wodnych na nieruchomości oraz użycia m.in. odpadów przemysłowych do utwardzenia nieruchomości. Ponadto skarżący zarzucił organowi II instancji następujące naruszenia prawa materialnego: - art. 29 ust 2 pkt 5 Prawa budowlanego - poprzez niewłaściwą interpretację wskazanego przepisu, polegającą na błędnym przyjęciu że prace wykonane na działce tj. wysypanie piasku i gruzu nie stanowią utwardzenia gruntu. W ocenie skarżącego nieuzasadnione jest stanowisko organu odwoławczego, iż brak związania warstwy gruzu budowlanego betonem wyłącza możliwość przyjęcia, że wykonane roboty stanowią utwardzenie gruntu. Stwierdził on, iż stanowiska tego nie można podzielić bez dokładnego wyjaśnienia, w jaki sposób przygotowano podłoże, na którym ułożono i utwardzono gruz i piach oraz jakiej grubości była warstwa tego gruzu, a w konsekwencji, czy istotnie nie wykonano podłoża, które posiada cechy trwałości. Jednocześnie skarżący wskazał, że do utwardzenia terenu na przedmiotowej nieruchomości, zarówno w odniesieniu do placu o powierzchni 6 arów jak i pozostałych dróg dojazdowych, użyte zostały płytki cementowe oraz płynna masa betonowa. Skarżący – powołując się na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 99/07 – podniósł ponadto, że umorzenie postępowania administracyjnego ze względu na to, iż jest lub stało się ono bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.), stanowi ostateczność i nie może nastąpić bez szczególnie wnikliwego rozważenia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentów skargi stwierdził, iż przyszłe zamiary inwestora, które w ocenie skarżącego miały na celu utworzenie na przedmiotowej nieruchomości parkingu dla samochodów, nie mogą być brane pod uwagę na obecnym etapie postępowania. Organ II instancji podkreślił ponadto, iż sprawa ewentualnego zakłócenia przez inwestora stosunków wodnych na gruncie, nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej. Jest to kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., co powoduje, iż decyzje te podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności należy jednak uznać za słuszne stanowisko organu odwoławczego, iż kwestia celu wykonanych przez D. T. robót budowlanych (parking dla samochodów) pozostaje bez znaczenia na obecnym etapie postępowania. Organ prawidłowo również wskazał, iż prowadzenie postępowania w przedmiocie ewentualnego naruszenia stosunków wodnych na przedmiotowej działce nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Niemniej jednak skarżący ma rację wskazując, iż organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu wadliwość postępowania dowodowego w niniejszej sprawie wynika z braku precyzyjnego ustalenia charakteru oraz zakresu robót wykonanych przez inwestora D. T. na działce nr [...] w K. Należy bowiem zauważyć, iż jedynym de facto dowodem, na podstawie którego organy obu instancji oparły swoje wnioski w powyższym zakresie stanowił protokół oględzin przeprowadzonych na przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] listopada 2011 r. (k. 17 akt adm.). Tymczasem w protokole tym jedynie w lakoniczny sposób opisano zakres robót wykonanych przez D. T. na przedmiotowej nieruchomości, wskazując, iż inwestor, bez wymaganego zgłoszenia "na około 6 arach ww. działki nasypał piachu, na który następnie nawiózł gruz". Jednocześnie przywołano oświadczenie inwestora, który wskazał, iż powyższe roboty – wykonane w 2011 r. – zostały już zakończone. Mając na uwadze powierzchowny charakter powyższych ustaleń, stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, w myśl którego prace wykonane przez D. T. na przedmiotowej działce nie stanowią utwardzenia gruntu w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej Pr. bud., co czyni postępowanie w niniejszej sprawie bezprzedmiotowym, należy uznać za nieprzekonujące. Twierdzenie powyższe zostało oparte na uznaniu, iż o utwardzeniu gruntu można mówić jedynie wówczas, gdy wykonana zostanie nowa nawierzchnia o większej twardości, mająca charakter niepodzielny i trwały. Jakkolwiek nie kwestionując przyjętej przez organ charakterystyki robót polegających na utwardzeniu gruntu (powołana ustawa nie zawiera bowiem definicji utwardzenia, ani też nie określa zakresu prac mieszczących się pod tym pojęciem), to w ocenie Sądu nie można z cała pewnością stwierdzić, iż roboty wykonane przez D. T. na działce nr [...] w K. nie stanowiły utwardzenia, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr. bud. Należy bowiem zauważyć, iż organy całkowicie pominęły kwestię, iż wykonane na powyższej działce roboty – poza nawiezieniem piasku i gruzu - obejmowały również wybranie warstwy ziemi. Okoliczność tę, na którą wskazał w skardze R. H., podczas rozprawy przed Sądem w dniu [...] czerwca 2011 r. częściowo potwierdził inwestor, będący uczestnikiem niniejszego postępowania. Wprawdzie oświadczenia obu współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości nie są do końca spójne, bowiem skarżący stwierdził, iż wybrana warstwa ziemi miała głębokość ok. 30-50 cm, a teren objęty pracami był następnie utwardzony przy użyciu ciężkiego sprzętu, zaś inwestor oświadczył, iż wykopana warstwa miała grubość 20-30 cm i obejmowała część działki użytkowaną rolniczo, zaś prace zostały wykonanie jedynie przy użyciu koparki, jednak – zdaniem Sądu - jednoznacznie wskazują, iż wbrew przekonaniu organów obu instancji, przeprowadzone roboty nie ograniczały się jedynie do nawiezienia piachu i gruzu. W takiej sytuacji – bez wyjaśnienia w sposób niebudzący wątpliwości charakteru wykonanych prac, w tym ustalenia sposobu wykonania przedmiotowych robót, jak również określenia rodzaju materiałów użytych przez inwestora oraz grubości nawiezionych na grunt warstw piasku i gruzu – nieuzasadnione, a co najmniej przedwczesne było stwierdzenie, iż wykonane roboty nie stanowiły utwardzenia gruntu, które – zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. – winno być poprzedzone zgłoszeniem właściwemu organowi architektoniczno - budowlanemu. Nie można bowiem z całą pewnością stwierdzić, iż prace wykonane przy użyciu specjalistycznego sprzętu, które obejmują ingerencję w powierzchnię gruntu, poprzez wybranie wierzchniej warstwy ziemi, a następnie ułożenie w tym miejscu warstwy piasku oraz gruzu – a zatem w sposób trwały zmieniają strukturę powierzchni gruntu - nie stanowią w rzeczywistości robót, o których stanowi przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr. bud. Wypada także zwrócić uwagę, na niekonsekwentne stanowisko organu odwoławczego, który z jednej strony ocenia, że wykonane przez D. T. roboty nie stanowią utwardzenia powierzchni gruntu, zaś we wcześniejszej części uzasadnienia stwierdza: "Z akt sprawy wynika, że D. T. wykonał samodzielnie w 2011r. roboty budowlane, polegające na utwardzeniu części działki nr ewid. [...], położonej w K., gm. M., na obszarze ok. 6 arów. Inwestor utwardził ww. działkę piaskiem i gruzem". Ponadto wskazać należy, iż organy nie odniosły się do kwestii utwardzenia przez inwestora również dróg dojazdowych do przedmiotowej nieruchomości, przez co nie określiły w sposób precyzyjny zakresu wykonanych przez inwestora robót. Okoliczność tę zdaje się natomiast potwierdzać inwestor, który na rozprawie przed tut. Sądem oświadczył, iż wykonane prace miały na celu "zapewnienie nowego dojazdu w związku z budową drogi S-17". Fakt, iż skarżący nie kwestionował ustaleń dotyczących zakresu wykonanych robót podczas oględzin w dniu [...] listopada 2011 r., pozostaje bez znaczenia, bowiem na mocy art. 7 k.p.a. organ administracji jest zobowiązany również z urzędu podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Wobec braku prawidłowych ustaleń dotyczących powyższych kwestii niemożliwym – zdaniem Sądu – było dokonanie rzetelnej oceny zasadności zastosowania w sprawie robót wykonanych przez D. T. procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 51 Pr. bud. To zaś czyni koniecznym uchylenie - poza zaskarżoną decyzją - również poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., którą odmówiono nakazania inwestorowi doprowadzenia wykonanego utwardzenia działki Nr [...] w K. do stanu poprzedniego. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji uwzględni wnioski zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a przed podjęciem stosownego rozstrzygnięcia, w sposób jednoznaczny ustali zakres oraz charakter wykonanych przez D. T. na działce nr [...] w miejscowości K. robót budowlanych.