II SA/Lu 355/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.), Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Wiesława Achrymowicz asesor WSA, Protokolant stażysta Tomasz Wójcik, po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2004 r. sprawy ze skargi S. i C. B. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Rady Miejskiej na rzecz S. i C. B. 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. S. i C. B. złożyli w dniu 25 marca 2002 r. pismo, treścią którego była informacja o braku ich zgody na przeznaczenie w projekcie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K., motywując to tym, że będąc właścicielami działek nr ewid. [...] i [...] przy ul. W., realizują budynki, z których jeden ma charakter gospodarczy, a drugie - mieszkalny. W związku z tym nie wyrażają zgody na budowę drogi ekspresowej S19 przez część ich działek. W dniu 26 kwietnia 2002 r. Zarząd Miasta rozpatrzył powyższy zarzut do projektu planu oraz, co wynika z pisma z dnia 29 kwietnia 2002 r., (IPP.III.7322-80-3466/02) skierowanego do skarżących, po wnikliwej analizie i dyskusji zaopiniował radzie Miasta uwzględnienie zarzutu. Rada Miejska podjęła w dniu [...] lutego 2003 r., uchwałę nr [...], traktującą powyższe pismo skarżących jako zarzut i odmawiającą jego uwzględnienia. W uzasadnieniu odmowy Rada przedstawiła przebieg procedury planistycznej oraz argumenty przemawiające za rozwiązaniem przyjętym w projekcie, odwołujące się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. zatwierdzonego przez Radę Miejską uchwałą w dniu 19 listopada 2001 r., określające zasady obsługi komunikacyjnej tej części miasta. Układ komunikacyjny przewidziany w rozwiązaniu planistycznym uwzględnia wymagane parametry techniczne oraz przewiduje przebieg drogi w sposób najmniej uciążliwy. Ponadto umożliwia obsługę projektowanych i realizowanych inwestycji budowlanych, zachowując obiekty już wybudowane, które nie kolidują z planowanym przebiegiem drogi. Rada wskazując na mieszczenie się przy wprowadzaniu aktualnie projektowanych ustaleń w granicach władztwa planistycznego na gruncie art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 oraz art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) podnosi, iż nie nastąpiło naruszenie norm prawa materialnego. S. C.B. skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, OZ w Lublinie wskazują na argumenty podniesione w piśmie inicjującym postępowanie, rozwijając argumenty związane z realizacją inwestycji budowlanej, co do której posiadają zarówno decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i pozwolenie na budowę. Podnoszą, iż pismo Zarządu Miasta z dnia 29 kwietnia 2002 r. utwierdziło ich w przekonaniu o trafności zarzutu oraz możliwości kontynuacji inwestycji. Wskazują także, iż uchwała koncentruje się na opisie procedury a nie merytorycznych argumentach podniesionych w zarzucie. Rada w odpowiedzi na skargę wskazuje, iż nie ma podstaw do jej uwzględnienia, podtrzymując argumenty podniesione w zaskarżonej uchwale i wskazując, iż treść uchwały spowodowana była jednoznacznym stanowiskiem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział Wschodni, a przesunięcie terminu sesji Rady związane było także ze zmianą kadencji radnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem sądowej kontroli decyzji administracyjnych oraz uchwał organów samorządu terytorialnego jest przestrzeganie przez organy zarówno przepisów prawa materialnego jak też prawa proceduralnego. W zakresie zaskarżonej uchwały podstawy prawne w obu podniesionych wyżej aspektach znajdują się przede wszystkim w obowiązującej w dacie uchwały ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze zm.). Kwestie procedury planistycznej reguluje art. 18 powyższej ustawy. Jest to jednocześnie przepis sformułowany kategorycznie, bowiem jego istotą jest określenie przebiegu czynności, podmiotów te czynności podejmujących oraz skutków ich przeprowadzenia. Przepis ten wskazuje, iż głównym organem właściwym dla sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego jest zarząd gminy (ust. 1). Niezależnie od powyższej generalnej kompetencji, zarząd gminy uzyskał na gruncie tego przepisu (ust. 2) szereg kompetencji szczegółowych. Należy do nich także przyjmowanie protestów określonych w art., 23 ust. 1 ustawy oraz zarzutów, określonych w art. 24 ust. 1 tej ustawy (ust. 2 pkt 7). Przyjęcie protestów i zarzutów powoduje z kolei obowiązek ich rozpatrzenia w terminie jednego miesiąca oraz przedstawienia radzie gminy tych protestów i zarzutów, które nie zostały w projekcie planu uwzględnione (ust. 2 pkt 8). Powyższe przepisy konstruują zatem normę, w ramach której zarząd ma obowiązek przyjąć i rozpatrzyć protest lub zarzut oraz przedstawić protest lub zarzut nieuwzględniony w projekcie planu. A contrario, zarząd nie może przedstawiać radzie zarzutów, które uwzględnił. W procedurze podlegającej ocenie sądu administracyjnego powyższe przepisy nie znalazły urzeczywistnienia. Zarząd poinformował zainteresowanych o tym, że "zaopiniował Radzie Miasta uwzględnienie Państwa zarzutu", akcentując odpowiednio słowo "uwzględnienie". Powyższa, nie przewidziana przez wskazany wyżej przepis art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym forma "zaopiniowania uwzględnienia", powinna podlegać ocenie prawnej sądu w kontekście funkcji, jaką wywołuje w ramach procedury opracowania projektu planu, ale także funkcji w stosunku do adresata. Adresat ów bowiem, biorąc pod uwagę sformułowania obowiązującej ustawy, wskazującej na obowiązek przekazania radzie miejskiej nie uwzględnionych zarzutów nie mógł interpretować powyższej informacji inaczej, niż jako informacji o uwzględnieniu zarzutu. Wskazany wyżej wynik interpretacji wskazuje, iż zarząd po uwzględnieniu zarzutu (forma zaopiniowania radzie miejskiej uwzględnienia zarzutu nie jest przewidziana) przekazać radzie miejskiej zmieniony projekt planu nie mógł, w świetle powołanego pisma, przestawić w sposób ważny radzie miejskiej zarzutu skarżących jako zarzutu nie uwzględnionego, a rada nie mogła z tych samych względów potraktować takiego zarzutu jako nieuwzględnionego i w konsekwencji określonych ustaleń faktycznych i prawnych, zarzut ten odrzucić. Charakterystyczny jest w tym zakresie brak w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały odrzucającej zarzut argumentacji Rady odnośnie do uwzględnienia zarzutu. Brak też wyraźnie sformułowanej tezy o nieuwzględnieniu zarzutu przez Zarząd. Konsekwentnie, Rada nie porusza tego zagadnienia także w odpowiedzi na skargę, mimo, że skarżący wyraźnie odwołują się do uwzględnienia zarzutu przez Zarząd Miasta. Nastąpiło zatem naruszenie procedury opracowania projektu planu, przewidzianej w art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze zm.), w konsekwencji czego nie można było zakwalifikować podjętej w dniu 27 lutego 2003 r. w powyżej opisanej procedurze zakwestionowanej w skardze uchwały, jako zgodnej z prawem. Na gruncie art. 27 powołanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 ustawy powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis ten nie pozostawia zatem sądowi żadnego wyboru co do określenia konsekwencji zakwalifikowania danego postępowania, jako naruszającego art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Argumenty podniesione w powyższej ocenie prawnej znajdują potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym analizowanego przepisu w niniejszej sprawie przepisu ustawy. I tak wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2000 r. (II SA/Ka 2124/99, ONSA 2002, poz. 33) wskazuje wyraźnie, iż podjęcie przez radę gminy uchwały o odrzuceniu zarzutu na ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli uprzednio zarząd gminy z trybie art. 18 ust. 2 pkt 8 tej ustawy uwzględnił wniesiony zarzut, stanowi rażące naruszenie prawa. Przedstawiona wyżej ocena prawna, dotycząca sposobu zastosowania art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w niniejszej procedurze opracowywania projektu planu powoduje, że rozpatrywanie argumentów merytorycznych, związanych z przebiegiem projektowanej drogi ekspresowej oraz zakresem ingerencji w prawo własności skarżących poprzez ustalenia projektu planu nie może wpłynąć na zmianę kwalifikacji wskazanego i opisanego trybu postępowania. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie kompetencji określonej w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270), w wyniku kontroli zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej odrzucającej zarzut skarżących, na podstawie art. 147 § 1 powyższej ustawy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.