II SA/Lu 357/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędzia WSA Jerzy Drwal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lipca 2011 r. sprawy ze skargi G. i S. małż. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku oddala skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] Starosta L. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. S. pozwolenia na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego z wewnętrznymi instalacjami wraz z przyłączem kanalizacyjnym do zbiornika na ścieki bytowe na działce nr [...] położonej w W. Z. (w dalszej części uzasadnienia powoływaną jako decyzja nr [...]). Wydaną w tym samym dniu decyzją o nr [...] Starosta L. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. S. pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na budynek inwentarsko – gospodarczy z wewnętrznymi instalacjami wraz z przyłączem kanalizacyjnym do zbiornika na ścieki gospodarcze oraz budowę silosu na zboże, silosu na kiszonkę, wewnętrznej linii energetycznej i wodociągowej na działkach nr [...] i [...] położonych w W. Z. (w dalszej części uzasadnienia powoływaną jako decyzja nr [...]). Odwołanie od decyzji nr [...] wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia złożył S. W., będący współwłaścicielem sąsiedniej działki o nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. Wojewoda L. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia przedmiotowego odwołania. Skarga na powyższe postanowienie, którą wnieśli S. W. i G. W., została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 listopada 2006 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Lu 723/06, który stał się prawomocny na skutek oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej S. W. i G. W. (wyrok z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 485/07). W uzasadnieniach powołanych wyroków Sądy obu instancji wskazały, iż decyzja organu pierwszej instancji została skierowana do skarżących drogą pocztową i na prawidłowy adres. Z adnotacji doręczyciela jednoznacznie wynika bowiem, że dwukrotnie (w dniach 10 maja i 17 maja 2006 r.) pod wskazanym adresem zostało pozostawione zawiadomienie o złożeniu korespondencji w urzędzie pocztowym. Adresaci nie zgłosili się do urzędu pocztowego po odbiór korespondencji, stąd, po upływie terminu czternastu dni od dnia pozostawienia pierwszego zawiadomienia, w dniu 25 maja 2006 r. korespondencja została zwrócona nadawcy. W tych okolicznościach, w ocenie obu Sądów, nie ma podstaw do zakwestionowania prawidłowości przeprowadzonego trybu doręczenia, które spełnia wymogi z art. 44 § 1 pkt 1 do § 3 k.p.a. Jednak, jak zaznaczył Sąd pierwszej instancji, wbrew ustaleniom organu, skutek doręczenia nastąpił z upływem 24 maja 2006 r. Natomiast termin do złożenia odwołania przewidziany w art. 129 § 2 k.p.a. upłynął z dniem 7 czerwca 2006 r. Za zasadne Sądy uznały stanowisko organu, że twierdzenia S. W. zawarte we wniosku o przywrócenie terminu nie dają podstawy do przyjęcia, by uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło z przyczyn niezawinionych, w rozumieniu art. 58 § 1 k.p.a. W dniu 12 lipca 2006 r. S. i G. W. złożyli wniosek o wznowienie postępowań zakończonych decyzjami nr [...] i nr [...], podnosząc, że o decyzjach dowiedzieli się w dniu 19 czerwca 2006 r. podczas pobytu w Starostwie Powiatowym, a same decyzje otrzymali dopiero 28 czerwca 2006 r. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że w dokumentacji technicznej niezgodnie z prawdą kurnik oznaczono jako budynek gospodarczy. Ich zdaniem, nie jest możliwe łączenie budynków w których odbywa się chów drobiu i bydła, a ponadto z uwagi na obsadę około 100 jednostek przeliczeniowych w obu hodowlach niezbędna była opinia z zakresu ochrony środowiska. W ocenie skarżących brak jest również wymaganej "opinii lekarza powiatowego i sanepidu’’. Rozstrzygając w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr [...], Starosta L. postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] września 2006 r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 146 § 2 k.p.a., odmówił jej uchylenia. Po rozpoznaniu odwołania S. i G. W. Wojewoda L. decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. uchylił w całości decyzję Starosty L. z dnia [...] września 2006 r. i umorzył postępowanie wznowieniowe jako bezprzedmiotowe, wskazując, iż skoro decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2006 r. została doręczona wnioskodawcom w trybie art. 44 k.p.a. w dniu 25 maja 2006 r. po jej awizowaniu w dniu 10 maja 2006 r. i powtórnym awizowaniu w dniu 17 maja 2006 r., to termin miesięczny na złożenie wniosku o wznowienie postępowania rozpoczął bieg już 10 maja 2006 r. i upłynął 9 czerwca 2006 r. Zatem, w ocenie organu, wniosek o wznowienie postępowania złożony dopiero w dniu 13 lipca 2006 r. uznać należało za spóźniony. Po rozpoznaniu skargi G. i S. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 26 maja 2009 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 25/09 uchylił decyzję Wojewody L., uznając, że doręczenie decyzji w trybie zastępczym, o jakim stanowi art. 44 k.p.a. nie jest tożsame z dowiedzeniem się o decyzji w rozumieniu art. 148 § 1 k.p.a. Uzasadnione jest w tej sytuacji przekonanie skarżących, że o decyzji dowiedzieli się dopiero 19 czerwca 2006 r. w związku z interwencją u Starosty L. Tym samym nie było podstaw do uznania, że nie dochowali terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Ponownie rozpoznając odwołanie G. i S. W., Wojewoda L. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] września 2006 r. odmawiającą uchylenia własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...]. W uzasadnieniu podkreślono, że wnoszący odwołanie zostali powiadomieni o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę pismem z dnia 16 marca 2006 r., odebranym przez nich w dniu 23 marca 2006 r. Decyzja z dnia [...] kwietnia 2006 r. została im natomiast doręczona w trybie art. 44 k.p.a. w dniu 25 maja 2006 r., po wcześniejszym dwukrotnym awizowaniu przesyłki w dniu 10 maja 2006 r. i 17 maja 2006 r., co oznacza, że nie ma podstaw do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co uzasadnia odmowę uchylenia dotychczasowej decyzji w oparciu o art. 151 § 1 k.p.a. Skarga S. i G. W. na powyższą decyzję została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 672/09. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, iż w sprawie oczywiste jest, że podnoszony przez skarżących zarzut niebrania bez własnej winy w postępowaniu jest bezpodstawny. Z akt sprawy wynika bowiem, że w dniu 23 marca 2006 r. doręczono skarżącym zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego ze zmianą przeznaczenia na budynek inwentarsko – gospodarczy oraz na budowę budynku mieszkalnego. W odpowiedzi na zawiadomienie skarżący S. W. złożył w dniu 3 kwietnia 2006 r. pismo, w którym stwierdził, że nie wyraża zgody na proponowane usytuowanie budynku mieszkalnego oraz na zmianę przeznaczenia budynku gospodarczego i budowę silosu. Bezsporne jest również, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2006 r. o numerze [...] dotycząca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego została doręczona skarżącym wraz z decyzją z tego samego dnia o numerze [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na rozbudowę budynku gospodarczego ze zmianą sposobu jego użytkowania w trybie doręczenia zastępczego, o jakim stanowi art. 44 k.p.a., a skuteczność doręczenia potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Lu 723/06 oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 485/07. Nie budzi zatem, zdaniem Sądu, zastrzeżeń ocena wyrażona w zaskarżonej decyzji, iż skarżący brali udział w postępowaniu, a to oznacza brak podstaw do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozstrzygając w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr 235/06, Starosta L. postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] umorzył postępowanie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż z uwagi na oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w dniu 8 listopada 2006 r., (sygn. akt II SA/Lu 723/06) skargi G. i S. W. na decyzję odmawiającą przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji nr [...], postępowanie w przedmiocie wznowienia stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Wojewoda L. uchylił decyzję Starosty L. z dnia [...] lutego 2011 r. i odmówił uchylenia decyzji nr [...]. Organ wskazał, iż z akt sprawy nie wynika, aby skarżących pozbawiono udziału w jakichkolwiek czynnościach przeprowadzanych przez organy. Bezspornym jest, że decyzja nr [...] została skutecznie doręczona, co potwierdził w analogicznej sprawie (dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego na tej samej działce nr [...], wydanej na ten sam wniosek o udzielenie pozwolenia) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 8 listopada 2006 r. (sygn. akt II SAlLu 723/06) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 lipca 2008 r. (sygn. akt II OSK 485/07). Organ podkreślił ponadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 672/09 oddalił skargę G. i S. W. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...] w przedmiocie uchylenia w postępowaniu wznowieniowym decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce [...] (postępowanie było prowadzone z tego samego wniosku o wznowienie postępowania). Z powyższego, w ocenie organu, wynika, że skarżący brali udział w postępowaniu, a to oznacza brak podstaw do wznowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję G. i S. W. wskazali, iż jest ona dla nich krzywdząca, podnosząc jednocześnie, iż przed sądem cywilnym toczy się spór o granicę między działką skarżących a działką M. S. W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację oraz wskazując, iż spór o granicę działek i ich własność nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Art. 10 § 1 k.p.a. stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z przepisu tego wynika dla organów administracji publicznej obowiązek prawidłowego ustalenia kręgu podmiotów legitymowanych do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Zapewnienie czynnego udziału w każdym stadium postępowania dotyczyć bowiem musi wszystkich uprawnionych do tego podmiotów, a nie tylko niektórych z nich. Uchybienie przez organy administracji obowiązkowi zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania stanowi kwalifikowaną wadę procesową, która może stanowić podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W świetle tego przepisu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie toczyło się w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty L. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., w której zatwierdzono projekt budowlany i udzielono M. S. pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na budynek inwentarsko – gospodarczy z wewnętrznymi instalacjami wraz z przyłączem kanalizacyjnym do zbiornika na ścieki gospodarcze oraz budowę silosu na zboże, silosu na kiszonkę, wewnętrznej linii energetycznej i wodociągowej na działkach nr [...] i [...] położonych w W. Z. W tym miejscu wskazać należy, iż po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na skutek wniosku o wznowienie, organ, stosownie do treści art. 151 § 1 k.p.a., wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej następuje w sytuacji ustalenia przez organ braku podstawy wznowieniowej, która stanowiła przyczynę wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Jako podstawę wznowienia postępowania zakończonego decyzją nr [...] skarżący wskazali powołany wyżej art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. niezawiniony przez nich brak udziału w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...]. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podzielił jednak ich stanowiska, uznając za prawidłową odmowę uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji nr [...]. Bezsporne jest bowiem, iż zarówno G., jak i S. małżonkowie W. zostali powiadomieni na piśmie o wszczęciu postępowań w sprawie wszczętej na skutek wniosku M. S. o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego oraz na rozbudowę budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na budynek inwentarsko – gospodarczy, zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. oraz w sprawie wniosku tego samego inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, zakończonej decyzją nr [...], wydaną w dniu [...] kwietnia 2006 r. (pismo z dnia 16 marca 2006 r., odebrane przez G. W. w dniu 23 marca 2006 r. - zwrotne potwierdzenie odbioru k. 36 akt administracyjnych). W dniu 3 kwietnia 2006 r. S. W. złożył pismo, w którym nie wyraził zgody na proponowane usytuowanie budynku mieszkalnego oraz na zmianę przeznaczenia budynku gospodarczego i budowę silosu. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż zarówno w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jak i w postępowaniu w sprawie pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na budynek inwentarsko – gospodarczy nie przeprowadzano czynności dowodowych, w których mogliby brać udział skarżący. Decyzja nr [...] oraz objęta niniejszym postępowaniem decyzja nr [...] wydane w dniu [...] kwietnia 2006 r. zostały skarżącym skutecznie doręczone w trybie art. 44 k.p.a. w dniu 25 maja 2006 r., po wcześniejszym dwukrotnym awizowaniu przesyłki w dniu 10 maja 2006 r. i 17 maja 2006 r. (k. 42 akt administracyjnych). Prawidłowość doręczenia G. i S. W. decyzji nr [...], której dotyczy rozpoznawany wniosek o wznowienie postępowania, została potwierdzona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 listopada 2006 r., (sygn. akt II SA/Lu 723/06), oddalającym skargę wniesioną przez nich na postanowienie Wojewody L. odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji, a następnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2008 r., (sygn. akt II OSK 485/07), oddalającego skargę kasacyjną G. i S. W. Z kolei w wyroku z dnia 20 stycznia 2010 r. (sygn. akt II SA/Lu 672/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, oddalając skargę G. i S. W. w sprawie zakończonej decyzją Wojewody L. z dnia [...] sierpnia 2009 r., wydaną po rozpoznaniu wniosku skarżących o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr [...], przesądził, iż skarżący brali czynny udział w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...], w związku z czym brak jest podstaw do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jest to o tyle istotne, że oba postępowania – tj. to zakończone decyzją nr [...] oraz to zakończone decyzją nr [...] toczyły się równolegle i analogicznie, a przedmiotowe decyzje zostały skarżącym doręczone łącznie w tym samym trybie i tego samego dnia. Wprawdzie w aktach sprawy brak jest dowodu na to, iż skarżący przed wydaniem decyzji zostali powiadomieni o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jednak dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnej wskazanej czynności procesowej, najczęściej w sferze postępowania dowodowego, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawę do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a., co na gruncie niniejszej sprawy nie miało miejsca (tak m. in. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., II OSK 1279/09 oraz wyrok NSA z dnia 1 lutego 2011 r., II OSK 1098/10). Mając na uwadze powyższe, podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, iż w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła powołana przez G. i S. W. a określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanka wznowienia postępowania zakończonego decyzją nr [...] w postaci niezawinionego braku udziału skarżących w tym postępowaniu, co czyniło zasadną odmowę uchylenia tej decyzji w oparciu o art. 151 § 1 k.p.a. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest przy tym spór inwestora i skarżących o własność działek i przebieg granicy miedzy nimi, który pozostaje w zakresie kognicji sądu powszechnego. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami ), skargę należało oddalić.