II SA/Lu 357/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2016 r. Nr [...]; II. przyznaje adwokat K. K. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie F. N. [...] w L. - działając z upoważnienia Prezydenta Miasta L. - przyznał M. K. zasiłek celowy na dofinansowanie opłaty za gaz w wysokości [...] zł. Decyzją z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], Kierownik Działu Świadczeń Społecznych MOPR F. N. [...] w L. - działając z upoważnienia Prezydenta Miasta L. - uznał ten zasiłek za świadczenie nienależnie pobrane, jednocześnie zobowiązując stronę do zwrotu tego świadczenia w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniach decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w dniu [...] lipca 2016 r. do jego siedziby wpłynął wywiad środowiskowy, z którego wynika, że w związku z podjęciem od dnia [...] października 2012 r. nauki w Wyższej Szkole Ekonomii i Innowacji w L. M. K. otrzymywał stypendium socjalne i stypendium specjalne. Organ wskazał ponadto, że równocześnie beneficjent otrzymywał środki pieniężne na dofinansowanie kosztów nauki ze środków PFRON w ramach programu "Aktywny samorząd" - Moduł II. Powyższa pomoc - jak stwierdził organ - nie stanowi jednak dochodu strony, bowiem została przyznana na ustalony i określony cel. W ocenie organu, środki te nie mogą być wykorzystane na inne potrzeby, aniżeli kontynuowanie nauki i należy je utożsamiać z zasiłkiem celowym, którego nie zalicza się do dochodu. Uznając, że wypłata M. K. stypendium socjalnego i stypendium specjalnego miała wpływ na jego sytuację dochodową, organ na nowo ustalił wysokość dochodu strony w styczniu 2013 r. na kwotę [...]zł (stypendium socjalne - [...] zł, stypendium specjalne - [...] zł i zasiłek stały - [...] zł). W konsekwencji wypłacone stronie świadczenie organ uznał za nienależnie pobrane w rozumieniu art. 6 pkt 16 ustawy z dnia [...] marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm., dalej zwanej u.p.s.), tj. świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej oraz zobowiązał stronę do jego zwrotu, stosownie do treści art. 98 u.p.s. Jednocześnie organ przytoczył treść art. 104 ust. 4 u.p.s., wskazując, że w świetle tego przepisu możliwa jest spłata świadczeń nienależnie pobranych przy ustaleniu dogodnych dla strony rat. Zaznaczył jednak, że w tej sprawie M. K. winien złożyć stosowny wniosek. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. K.. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powielił treść uzasadnienia utrzymanej w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, przyjmując argumentację organu pierwszej instancji jako własną. Końcowo stwierdził, że "w tej sytuacji, na podstawie powyższych ustaleń i w świetle powołanych wyżej przepisów stwierdzić należy, że przedmiotowa sprawa została prawidłowo rozpatrzona przez organ pierwszej instancji oraz wydana została prawidłowa decyzja w sprawie. Rozstrzygnięcie zostało dostatecznie uzasadnione a uzasadnienie ma oparcie w ustalonym stanie faktycznym". Odnosząc się do zawartego w odwołaniu wniosku o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, kolegium wskazało, że żądanie to winno być rozpatrzone przez organ pierwszej instancji w odrębnym postępowaniu. W skardze na tę decyzję M. K. wskazał, że otrzymywane z uczelni stypendia przeznaczał na wydatki związane z nauką. Jednocześnie ponownie zwrócił się z prośbą o umorzenie żądanej do zwrotu należności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania oraz przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Sąd uwzględnił skargę z przyczyn, które nie zostały w niej podniesione, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej zwanej p.p.s.a.), w myśl której sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zasady i tryb udzielania świadczeń z pomocy społecznej, a także przesłanki kwalifikacji wypłaconych świadczeń jako nienależnie pobranych i żądania ich zwrotu, określa kompleksowo ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Definicję "świadczenia nienależnie pobranego" określa art. 6 pkt 16 u.p.s., zgodnie z którym, świadczeniem takim jest świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie pozostawia wątpliwości, że zwracając się do organu pomocy społecznej z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego na dofinansowanie spłaty zadłużenia za gaz, M. K. nie poinformował organu w sposób rzetelny i kompleksowy o swojej sytuacji materialnej, bowiem zataił przed tym organem fakt, że jako student Wyższej Szkoły Ekonomii i Innowacji w L. pobiera w tej uczelni stypendium socjalne oraz stypendium specjalne, które to świadczenia na rok akademicki [...] zostały mu przyznane w kwotach odpowiednio [...] zł i [...] zł. Stąd też, wydając w dniu [...] lutego 2013 r. decyzję o przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego, organ pierwszej instancji pozostawał w błędnym przekonaniu, że na dochód skarżącego składa się wyłącznie przyznany mu zasiłek stały w kwocie [...]zł. Wobec zaś przyznania skarżącemu zasiłku celowego na podstawie nieprawdziwych (niepełnych) informacji, zasadnie świadczenie to organy obu instancji uznały za nienależnie pobrane w rozumieniu art. 6 pkt 16 u.p.s. Rozstrzygnięcie o uznaniu świadczenia z pomocy społecznej za nienależnie pobrane jest jednak nieodłącznie związane z rozstrzygnięciem w kwestii zwrotu takiego świadczenia. Wskazać należy, że zgodnie z art. 98 zd. 1 u.p.s., świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Ze zdania drugiego cytowanego artykuły wynika natomiast, że organy administracji, orzekając o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, mają obowiązek odpowiedniego stosowania przepisu art. 104 ust. 4 tej ustawy. Ten ostatni przepis stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu wskazanych należności, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Wykładni przepisu art. 98 u.p.s. nie można zatem dokonywać w oderwaniu od przepisu art. 104 ust. 4 tej ustawy, który ustawa nakazuje stosować odpowiednio. W razie odesłania w normie prawnej do odpowiedniego stosowania innego przepisu, należy - zgodnie z zasadami wykładni - rozważyć, czy ze względu na przedmiot regulacji przepis prawa, do którego jest odesłanie, należy stosować wprost, z pewnymi jego modyfikacjami, czy też należy wyłączyć jego stosowanie. Dokonując wykładni pojęcia odpowiedniego stosowania art. 104 ust. 4 u.p.s., do którego odsyła art. 98 omawianej ustawy, należy uznać, że art. 104 ust. 4 ustawy stosuje się wprost w razie orzekania przez organy administracji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia (por. wyroki NSA: z dnia 15 stycznia 2008 r., I OSK 517/07, Lex nr 501065; z dnia 19 listopada 2008 r., I OSK 1894/07, Lex nr 580349; z dnia 30 października 2008 r., I OSK 1863/07, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 31, Lex nr 570410; z dnia 18 marca 2011 r., I OSK 2065/10, Lex nr 1079747). Z powyższego wynika, że rozpoznając sprawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, która wszczynana jest z urzędu, organ administracji - w toku tego postępowania - obowiązany jest, w myśl art. 104 ust. 4 u.p.s., ocenić, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu należności. Postępowanie w przedmiocie zwrotu świadczenia i odstąpienia od żądania zwrotu jest bowiem jednym postępowaniem, a nie dwoma odrębnymi postępowaniami (por wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 15 września 2016 r., III SA/Gd 602/16, LEX nr 2120682). Zatem w ramach tego jednego postępowania konieczne jest ustalenie, czy zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, zwłaszcza z uwagi na sytuację osoby, która pobrała nienależne świadczenie. Jeżeli zaś chodzi o ustawowy wymóg złożenia wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu (przez pracownika socjalnego lub przez stronę), uznać należy, że jeśli wniosek taki nie zostanie złożony przez pracownika socjalnego, organ winien pouczyć stronę o takiej możliwości (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2008 r., I OSK 1894/07, Lex 580349). W ramach postępowania zakończonego zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją powyższy obowiązek nie został przez organy administracji spełniony. Wprawdzie w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia przytoczono treść art. 104 ust. 4 u.p.s., jednak w tym kontekście wskazano wyłącznie na możliwość rozłożenia żądanych do zwrotu należności na "dogodne raty", pod warunkiem złożenia przez stronę wniosku w tym przedmiocie. Kontrolowana decyzja nie zawiera natomiast żadnych ustaleń odnośnie do aktualnej sytuacji życiowej skarżącego, a w konsekwencji nie zawierają też stosownych rozważań co do możliwości odstąpienia od nałożenia na skarżącego obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia ze względu na jego sytuację życiową. Podkreślić trzeba, że w ramach wszczętego wraz z doręczeniem stronie zawiadomienia z dnia [...] września 2016 r. postępowania w sprawie ustalenia wysokości nienależnie pobranych świadczeń i ich (ewentualnego) zwrotu, organ pierwszej instancji nie przeprowadził nawet wywiadu środowiskowego celem ustalenia na podstawie aktualnej sytuacji bytowej strony, jakie potencjalne skutki może wywołać jednoczesne zobowiązanie jej do zwrotu świadczeń przyznanych w szeregu spraw. W konsekwencji organy nie wyjaśniły przyczyny nieskorzystania przez pracownika socjalnego z możliwości złożenia wniosku o odstąpienie od żądania od skarżącego zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Jednocześnie zaś - jak wynika z akt sprawy - w toku postępowania o możliwości złożenia takiego wniosku nie pouczono skarżącego. Świadczy to o wydaniu zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego określonych przepisami art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. Wagę tych uchybień dodatkowo podkreśla fakt, że skarżący już w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji zwrócił się o umorzenie żądanego do zwrotu świadczenia, co jednak nie skutkowało rozważeniem przez kolegium zasadności zwolnienia skarżącego z obowiązku zwrotu tego świadczenia, a jedynie zostało załatwione lakonicznym, a zarazem błędnym stwierdzeniem, jakoby wniosek ten podlegał rozpatrzeniu w odrębnym postępowaniu. Zaskarżona decyzja narusza ponadto dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a. ze względu na sporządzenie jej uzasadnienia w sposób nieodpowiadający wymogom określonym tym przepisem. Należy bowiem zauważyć, że decyzja organu drugiej instancji praktycznie ogranicza się do powielenia treści uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej i stwierdzenia, że wydane rozstrzygniecie jest prawidłowe. Takie uzasadnienie decyzji zapadłej w postępowaniu odwoławczym jest natomiast niedopuszczalne już choćby z tego względu, że istotą tego postępowania jest nie tylko kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji, lecz ponowne, merytoryczne rozpatrzenie sprawy w myśl zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 w związku z art. 136 k.p.a. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. bez wątpienia więc również tej zasady postępowania administracyjnego nie spełnia. Naruszenie powołanych wyżej przepisów postępowania w konsekwencji doprowadziło do naruszenia dyspozycji art. 98 w związku z art. 104 ust. 4 u.p.s., co miało wpływ na wynik sprawy. Skutkowało bowiem zobowiązaniem skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia bez uprzedniego rozważenia zasadności odstąpienia od nałożenia tego obowiązku. Obowiązkiem organu pierwszej instancji - zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. - będzie uwzględnienie powyższych uwag przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Przede wszystkim organ uzupełni postępowanie wyjaśniające o rzetelną analizę aktualnej sytuacji bytowej skarżącego i w kontekście tej analizy dokona oceny wystąpienia przesłanek odstąpienia od żądania od skarżącego zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Z tych wszystkich względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. O przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. "c" w związku z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1714). Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł, jak w sentencji.