II SA/Lu 358/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. przyznaje [...] M. K.-K. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) z tytułu podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie Filia nr 2 w L. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przyznał M. K. (dalej jako skarżący) zasiłek celowy na zakup leków w wysokości 69,45 zł. W dniu 27 lipca 2016 r. do organu wpłynął wywiad środowiskowy, z którego wynika, że skarżący od 1 października 2012 r. jest studentem Wyższej Szkoły E. i I. w L. i pobiera stypendium socjalne i stypendium specjalne. Organ uznał, że pobieranie stypendiów miało wpływ na sytuację dochodową skarżącego, wobec czego na nowo ustalił wysokość jego dochodu i stwierdził, że nie było podstaw do przyznania zasiłku celowego. Konsekwencją takiego ustalenia było wydanie decyzji z dnia [...] października 2016 r. nr [...], którą organ uznał wypłacony skarżącemu zasiłek celowy za świadczenie nienależnie pobrane i zażądał jego zwrotu w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, że po ponownym dokonaniu obliczeń okazało się, że dochód strony w kwietniu 2013 r. wynosił 1.109,00 zł (stypendium socjalne – 330,00 zł, stypendium specjalne – 250,00 zł, zasiłek stały – 529,00 zł). Kwota dochodu przekraczała zatem kryterium ustawowe określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 823), wynoszące dla osoby samotnie gospodarującej w 2013 r. - 542,00 zł. Skarżący, na podstawie art. 109 ustawy o pomocy społecznej był zobowiązany niezwłocznie poinformować organ, który przyznał świadczenie o każdej zmianie sytuacji osobistej i majątkowej. Skarżący nie powiadomił o pobieraniu stypendium socjalnego i specjalnego, a otrzymywanie tych świadczeń miało wpływ na kwalifikację dochodową do świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej przyznanego w formie zasiłku celowego. Mając to na uwadze organ uznał, że skarżący pobrał świadczenie nienależne w rozumieniu art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej. Jednocześnie organ wskazując na treść art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej stwierdził, że możliwa jest spłata świadczeń nienależnie pobranych w formie dogodnych rat, jeśli strona złoży stosowny wniosek. Skarżący złożył odwołanie od decyzji z 5 października 2016 r. W odwołaniu podniósł, że decyzja nie jest zasadna i wskazał na swoją trudną sytuację finansową. Ponadto wniósł o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń. Po rozpatrzeniu odwołania, Kolegium decyzją z [...] stycznia 2017 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium podtrzymało argumentację organu I instancji i w zasadzie powieliło treść uzasadnienia skarżonej decyzji. W końcowej części uzasadnienia Kolegium stwierdziło, że przy uwzględnieniu powyższych ustaleń i w świetle powołanych przepisów przedmiotowa sprawa została prawidłowo rozpatrzona przez organ pierwszej instancji oraz została wydana prawidłowa decyzja. Kolegium oceniło, że rozstrzygnięcie zostało dostatecznie uzasadnione, a uzasadnienie ma oparcie w ustalonym stanie faktycznym. Odnośnie do zawartego w odwołaniu wniosku skarżącego o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń Kolegium podniosło, że wniosek ten winien być rozpoznany przez organ I instancji w odrębnym postępowaniu. Jednym pismem z 6 marca 2017 r. skarżący zaskarżył powyższą decyzję Kolegium (jak również kilkadziesiąt innych decyzji Kolegium) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W złożonej skardze podniósł, że pieniądze, które otrzymał z uczelni w formie stypendiów wydatkował zgodnie z ich przeznaczeniem, na cele związane z nauką. Wniósł o "umorzenie" decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Stosując środki określone w powołanych wyżej ustawach, sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę na podstawie powyższych kryteriów sąd uznał, że wniesiona skarga, aczkolwiek nie z powodów, które zostały w niej podniesione, jest zasadna. Zaskarżona decyzja narusza bowiem przepisy postępowania i przepisy prawa materialnego, a naruszenia te miały wpływ na podjęte rozstrzygnięcia. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2016 r. uznającą przyznany skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 69,45 za świadczenie nienależnie pobrane i zobowiązującą do jego zwrotu w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna Podstawę materialną wydanych przez organy obu instancji decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.), dalej jako u.p.s. Zgodnie z art. 6 pkt 16 u.p.s. świadczenie nienależnie pobranym jest świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. W rozpoznawanej sprawie, ustalony przez organy stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Poza sporem jest, że skarżący od 1 października 2012 r. podjął naukę w Wyższej Szkoły E. i I. w L. i jako student tej uczelni pobierał stypendium socjalne i stypendium specjalne. W roku akademickim [...] stypendia te zostały mu przyznane w kwotach odpowiednio 330 zł i 250 zł miesięcznie (k-245 tom I akt adm.). Skarżący nie poinformował o powyższym fakcie organu, stąd też organ I instancji pozostawał w błędnym przekonaniu, że na dochód skarżącego w kwietniu 2013 r. tj. w miesiącu poprzedzającym złożony wniosek, składa się jedynie zasiłek stały w kwocie 529 zł. Pozostając w tym przekonaniu organ udzielił stronie pomocy za maj 2013 r. w formie zasiłku celowego w kwocie 69,45 zł na zakup leków. Zasiłek ten został wypłacony w dniu 13 czerwca 2013. Natomiast faktyczny dochód skarżącego w kwietniu 2013 r. wynosił 1.109,00 zł. Na dochód ten składało się stypendium socjalne w wysokości 330,00 zł, stypendium specjalne w kwocie 250,00 zł oraz zasiłek stały w wysokości 529 zł. Organy prawidłowo zatem ustaliły, że uzyskany w kwietniu 2013 r. dochód przekracza kwotę 542 zł, stanowiącą kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej w 2013 r., określone rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Stwierdzić należy, że skoro skarżący nie wywiązał się z obowiązku określonego art. 109 u.p.s. (nie podał faktów o swojej sytuacji finansowej, mających wpływ na przyznanie prawa do świadczenia z pomocy społecznej), to organy prawidłowo uznały, że pobrany przez skarżącego zasiłek celowy w kwocie 69,45 zł jest świadczeniem pobranym nienależnie w rozumieniu art. 16 pkt 16 u.p.s. Rozstrzygnięcie organów w tej kwestii jest zgodne z przepisami i nie budzi wątpliwości. Zauważyć jednak należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie uznania świadczenia z pomocy społecznej za nienależnie pobrane jest ściśle związane z rozstrzygnięciem dotyczącym zwrotu takiego świadczenia. Świadczy o tym przepis art. 98 u.p.s. zgodnie, z którym świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny, korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny, przy czym orzekając o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń organy administracji mają obowiązek odpowiedniego stosowania art. 104 ust. 4 u.p.s. Stosownie natomiast do unormowania art. 104 ust. 4 u.p.s., w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu wskazanych należności, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Wykładni normy z art. 98 u.p.s. nie można zatem dokonywać w oderwaniu od przepisu art. 104 ust. 4 u.p.s., który jak stanowi ustawa, należy stosować odpowiednio. W przypadku odesłania do odpowiedniego stosowania przepisu, należy rozważyć, czy ze względu na przedmiot regulacji, przepis prawa do którego jest odesłanie, należy stosować wprost, z pewnymi modyfikacjami, czy też należy wyłączyć jego stosowanie. W tej kwestii ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazuje, że przepis art. 104 ust. 4 u.p.s., do którego odsyła art. 98 u.p.s., stosuje się wprost w sytuacji orzekania przez organy administracyjne o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2008 r., sygn. I OSK 517/07, Lex nr 501065; wyrok NSA z 19 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1894/07 Lex nr 5803349; wyrok NSA z 30 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1863/07, publ. ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 31; wyrok NSA z 18 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 2065/10, Lex nr 1079747). Zatem w sytuacji, gdy organ rozpoznaje sprawę uznania świadczenia za pobrane nienależnie i zobowiązania do jego zwrotu, powinien również stosownie do art. 104 ust. 4 u.p.s., rozważyć w toku tego postępowania, czy zachodzą wymienione w nim przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu należności. Postępowanie w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia i odstąpienia od jego zwrotu są w istocie jednym postępowaniem, a nie dwoma odrębnymi postępowaniami. Prowadzi to do wniosku, że w ramach jednego postępowania należy ustalić nie tylko czy świadczenie pobrane nienależnie podlega zwrotowi, ale też niezbędne jest dokonanie oceny, czy zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, z uwagi na sytuację osoby, która pobrała nienależne świadczenie. Przy czym, jeśli chodzi o zawarty w art. 104 ust. 4 wymóg złożenia wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu (przez pracownika socjalnego lub przez samą stronę), to w przypadku gdy wniosku takiego nie złoży pracownik socjalny, organ jest zobowiązany pouczyć stronę o takiej możliwości (por. wyrok NSA z 19 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1894/07, Lex nr 5803349). Prowadzące postępowanie w sprawie organy administracji nie wywiązały się z obowiązku wynikającego z art. 104 ust. 4 u.p.s. Wprawdzie przytoczono treść wymienionego przepisu, jednakże w tym kontekście wskazano wyłącznie na możliwość rozłożenia żądanych do zwrotu należności na dogodne dla strony raty, pod warunkiem złożenia przez stronę wniosku. Natomiast kontrolowane decyzje nie zawierają żadnych ustaleń odnośnie sytuacji życiowej (osobistej, materialnej) skarżącego, a w konsekwencji brak jest w nich rozważań co do możliwości odstąpienia od obowiązku zwrotu świadczenia pobranego nienależnie. Zauważyć należy, że w toku wszczętego postępowania w sprawie ustalenia kwoty świadczenia nienależnie pobranego i jego zwrotu, organ nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego celem ustalenia aktualnej sytuacji bytowej skarżącego i ewentualnych skutków, jakie dla jego egzystencji może wywołać żądanie zwrotu świadczeń. Organy nie wyjaśniły przyczyn nieskorzystania przez pracownika socjalnego z możliwości złożenia wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Z akt sprawy wynika również, że w toku postępowań poprzedzających wydanie decyzji, skarżący o możliwości złożenia takiego wniosku nie został pouczony. W ocenie sądu świadczy to o wydaniu kontrolowanych decyzji z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego wymienionych w art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej jako K.p.a. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja narusza również art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ jej uzasadnienie zostało sporządzone w sposób nieodpowiadający wymogom tego przepisu. Podnieść bowiem należy, ze uzasadnienie decyzji Kolegium powiela treść uzasadnienia organu II instancji i ogranicza się do stwierdzenia, że wydane rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Takie uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom postępowania odwoławczego, które nie powinno ograniczać się do kontroli legalności skarżonej decyzji, ale polega na ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy administracyjnej, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 w zw. z art. 136 K.p.a.). Ponadto zauważyć należy, że chociaż skarżący już w odwołaniu zwrócił się o umorzenie żądanej do zwrotu kwoty, to w decyzji Kolegium brak jest jakichkolwiek rozważań co do zasadności zwolnienia go z obowiązku zwrotu świadczeń. Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 104 ust. 4 u.p.s., Kolegium stwierdziło jedynie niezasadnie, że wniosek taki podlega rozpatrzeniu w odrębnym postępowaniu. Naruszenie reguł postępowania administracyjnego doprowadziło w konsekwencji do naruszenia art. 98 w zw. z art. 104 ust. 4 u.p.s., co miało wpływ na wynik sprawy bowiem zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję zobowiązującą skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, bez uprzedniego rozważenia zasadności odstąpienia od tego obowiązku. Z tych względów oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a, Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji, stosownie do art. 153 p.p.s.a. uwzględni dokonaną przez sąd wykładnię oraz wskazania co do dalszego postępowania. Przed wydaniem stosownej decyzji, organ odwoławczy będzie zatem obowiązany do uzupełnienia postępowania o wszechstronną i rzetelną analizę obecnej sytuacji życiowej skarżącego, a następnie o ocenę wystąpienia przesłanek warunkujących odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Rozstrzygnięcie Sądu zawarte w pkt II wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi strony wynagrodzenia za świadczoną z urzędu pomoc prawną jest uzasadnione przepisem art. 250 § 1 p.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016r., poz. 1714).