II SA/Lu 360/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2017 r. sprawy ze skarg M. K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], z dnia [...] r., nr [...], z dnia [...] r., nr [...], z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych I. uchyla zaskarżone decyzje; II. przyznaje [...] Ł. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) z tytułu podatku od towarów i usług. Sygn. akt II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E Decyzjami z dnia [...] stycznia 2014 r. o numerach: [...] i [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie F. N. 2 w L. – działając z upoważnienia Prezydenta Miasta L. – przyznał M. K. świadczenia z pomocy społecznej w formie odpowiednio: zasiłku celowego na dofinansowanie zakupu drzwi łazienkowych w wysokości [...] zł i zasiłku celowego na dofinansowanie zakupu środka grzybobójczego w wysokości [...] zł. Z kolei decyzjami z dnia [...] maja 2014 r. o numerach: [...] i [...] ww. organ pomocy społecznej przyznał M. K. świadczenia w formie odpowiednio: specjalnego zasiłku celowego na zakup leków w wysokości [...] zł oraz zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu środków czystości i higieny osobistej w wysokości [...] zł. Decyzjami z dnia [...] października 2016 r. o numerach: [...], [...], [...] i [...] Kierownik Działu Świadczeń Społecznych MOPR F. N. 2 w L. – działając z upoważnienia Prezydenta Miasta L. – uznał odpowiednio każdy z zasiłków wypłaconych M. K. na podstawie wymienionych wyżej decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. i z dnia [...] maja 2014 r. za świadczenie nienależnie pobrane, jednocześnie zobowiązując stronę do zwrotu każdego z tych świadczeń w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniach ww. decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w dniu [...] lipca 2016 r. do MOPR F. N. 2 w L. wpłynął wywiad środowiskowy, z którego wynika, że w związku z podjęciem od dnia [...] października 2012 r. nauki w Wyższej Szkole Ekonomii i Innowacji w L. M. K. otrzymywał stypendium socjalne i stypendium specjalne. Ubocznie organ wskazał, że równocześnie beneficjent otrzymywał środki pieniężne na dofinansowanie kosztów nauki ze środków PFRON w ramach programu "Aktywny samorząd" - Moduł II. Powyższa pomoc – jak stwierdził organ – nie stanowi jednak dochodu strony, bowiem została przyznana na ustalony i określony cel. Środki te nie mogą być wykorzystane na inne potrzeby, aniżeli kontynuowanie nauki i należy je utożsamiać z zasiłkiem celowym, którego nie zalicza się do dochodu. Uznając, że wypłata M. K. stypendium socjalnego i stypendium specjalnego miała wpływ na jego sytuację dochodową, organ na nowo ustalił wysokość dochodu strony w miesiącu grudniu 2013 r. i w miesiącu styczniu 2014 r. (w odniesieniu do świadczeń przyznanych decyzjami z dnia [...] stycznia 2014 r.) oraz w kwietniu 2014 r. (w odniesieniu do świadczeń przyznanych decyzjami z dnia [...] maja 2014 r.). Stwierdził, że w grudniu 2013 r. dochód strony wyniósł [...] zł (stypendium socjalne - [...] zł, stypendium specjalne - [...] zł i zasiłek stały - [...] zł), zaś w styczniu i w kwietniu 2014 r. – [...] zł (stypendium socjalne - [...] zł, stypendium specjalne - [...] zł, zasiłek stały - [...] zł i zasiłek okresowy – [...] zł). W konsekwencji wypłacone stronie w każdej z powyższych spraw świadczenia organ uznał za świadczenia nienależnie pobrane w rozumieniu art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej ("świadczenia pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej") oraz zobowiązał stronę do ich zwrotu stosownie do art. 98 powołanej ustawy. Jednocześnie organ przytoczył treść art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej wskazując, że w świetle tego przepisu możliwa jest spłata świadczeń nienależnie pobranych przy ustaleniu dogodnych dla strony rat. Zaznaczył jednak, że w tej sprawie M. K. winien złożyć stosowny wniosek. M. K. złożył - w formie jednego pisma - odwołania od powyższych decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2016 r. W treści przedmiotowego pisma w pierwszej kolejności zawarł prośbę o umorzenie żądanych do zwrotu należności z tytułu świadczeń nienależnie pobranych. Ponadto stwierdził, że nie zgadza się z decyzjami organu pierwszej instancji, bowiem stypendia otrzymywane z Wyższej Szkoły Ekonomii i Innowacji przeznaczał na wydatki związane ze studiami (zakup książek, testów, wykonywanie kserokopii materiałów naukowych itp.). Podkreślił, że bez pomocy MOPR będzie zmuszony wstrzymać naukę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia [...] stycznia 2017 r. o numerach: [...], [...], [...], [...], utrzymało w mocy decyzje organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2016 r. o numerach odpowiednio: [...], [...], [...], [...] Organ odwoławczy w uzasadnieniu każdej z powyższych decyzji powielił treść uzasadnienia utrzymanej w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, przyjmując argumentację organu pierwszej instancji jako własną. Końcowo stwierdził, że "w tej sytuacji, na podstawie powyższych ustaleń i w świetle powołanych wyżej przepisów stwierdzić należy, że przedmiotowa sprawa została prawidłowo rozpatrzona przez organ pierwszej instancji oraz wydana została prawidłowa decyzja w sprawie. Rozstrzygnięcie zostało dostatecznie uzasadnione a uzasadnienie ma oparcie w ustalonym stanie faktycznym". Odnosząc się do zawartego w odwołaniu wniosku o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń Kolegium wskazało, że żądanie to winno być rozpatrzone przez organ pierwszej instancji w odrębnym postepowaniu. M. K. jednym pismem z dnia [...] marca 2017 r. zaskarżył wszystkie ww. decyzje organu odwoławczego (jak również ok. 30 innych decyzji także dotyczących ustalenia nienależnie pobranych świadczeń i żądania ich zwrotu) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Uzasadniając swoje skargi ponownie wskazał, że otrzymywane z uczelni stypendia przeznaczał na wydatki związane z nauką. Jednocześnie ponownie zwrócił się z prośbą o umorzenie żądanych do zwrotu należności. Skarga M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] (utrzymującą w mocy decyzję nr [...], dotyczącą świadczenia przyznanego decyzją nr [...]) została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Lu 360/17, skarga na decyzję nr [...] (utrzymującą w mocy decyzję nr [...], dotyczącą świadczenia przyznanego decyzją nr [...]) – pod sygnaturą II SA/Lu 361/17, skarga na decyzję nr. [...] (utrzymującą w mocy decyzję nr [...], dotyczącą świadczenia przyznanego decyzją nr [...]) – pod sygnaturą II SA/Lu 362/17), natomiast skarga na decyzję nr [...] (utrzymującą w mocy decyzję nr [...], dotyczącą świadczenia przyznanego decyzją nr [...]) – pod sygnaturą II SA/Lu 363/17. Odpowiadając na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Na mocy postanowień starszego referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wydanych w dniu [...] lipca 2017 r., w każdej z ww. spraw ustanowiono dla skarżącego pełnomocnika z urzędu w osobie adwokata Ł. S.. Na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2017 r. Sąd, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", postanowił zarządzić połączenie spraw o sygnaturach: II SA/Lu 360/17, II SA/Lu 361/17, II SA/Lu 362/17 i II SA/Lu 363/17 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, i prowadzić je pod sygn. akt II SA/Lu 360/17, z uwagi na tożsamość podmiotową i istotny związek przedmiotowy tych spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skargi zasługują na uwzględnienie, albowiem zaskarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszają przepisy postępowania oraz przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik każdej z przedmiotowych spraw. Należy przy tym zaznaczyć, że Sąd uwzględnił skargi z przyczyn, które nie zostały w nich podniesione, a które to przyczyny Sąd miał obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 134 § 1 p.p.s.a., w myśl której sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zasady i tryb udzielania świadczeń z pomocy społecznej, a także przesłanki kwalifikacji wypłaconych świadczeń jako nienależnie pobranych i żądania ich zwrotu, określa kompleksowo ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.) - dalej jako "u.p.s." Definicję "świadczenia nienależnie pobranego" określa art. 6 pkt 16 u.p.s. stanowiąc, że świadczeniem takim jest świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie pozostawia wątpliwości, że zwracając się w styczniu i w maju 2014 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. z wnioskami o przyznanie poszczególnych zasiłków celowych, M. K. nie poinformował organu pomocy społecznej w sposób rzetelny i kompleksowy o swojej sytuacji materialnej, albowiem zataił przed tym organem fakt, że jako student Wyższej Szkoły Ekonomii i Innowacji w L. pobiera w tej uczelni stypendium socjalne oraz stypendium specjalne, które to świadczenia na rok akademicki [...] zostały mu przyznane w kwotach odpowiednio [...] zł i [...] zł (k. 245 – I tom akt adm.). Stąd też wydając w dniu [...] stycznia 2014 r. oraz w dniu [...] maja 2014 r. powołane na wstępie decyzje o przyznaniu skarżącemu zasiłków celowych na poszczególne cele, organ pierwszej instancji pozostawał w błędnym przekonaniu, że na dochód skarżącego składa się wyłącznie przyznany mu zasiłek stały w kwocie [...]zł (w przypadku dochodu za styczeń 2014 r. i za kwiecień 2014 r. – jako miesiące poprzedzające złożenie wniosków – dodatkowo uwzględniono zasiłek okresowy w kwocie [...]zł). Wobec zaś przyznania przedmiotowych świadczeń na podstawie nieprawdziwych (niepełnych) informacji, zasadnie świadczenia te uznano za nienależnie pobrane w rozumieniu art. 6 pkt 16 u.p.s. Ta część rozstrzygnięć utrzymanych w mocy zaskarżonymi decyzjami nie budzi zatem zastrzeżeń Sądu. Rozstrzygnięcie o uznaniu świadczenia z pomocy społecznej za nienależnie pobrane jest jednak nieodłącznie związane z rozstrzygnięciem w kwestii zwrotu takiego świadczenia, które już w przypadku każdej z kontrolowanych decyzji obarczone jest istotną wadą. Wskazać należy, że zgodnie z art. 98 zd. 1 u.p.s., świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Ze zdania drugiego cytowanego artykuły wynika natomiast, że organy administracji, orzekając o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, mają obowiązek odpowiedniego stosowania przepisu art. 104 ust. 4 ustawy. Ten ostatni przepis stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu wskazanych należności, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Wykładni przepisu art. 98 u.p.s. nie można zatem dokonywać w oderwaniu od przepisu art. 104 ust. 4 tej ustawy, który to przepis ustawa nakazuje stosować odpowiednio. W razie odesłania w normie prawnej do odpowiedniego stosowania innego przepisu, należy - zgodnie z zasadami wykładni - rozważyć, czy ze względu na przedmiot regulacji przepis prawa, do którego jest odesłanie, należy stosować wprost, z pewnymi jego modyfikacjami, czy też należy wyłączyć jego stosowanie. Dokonując wykładni pojęcia odpowiedniego stosowania art. 104 ust. 4 u.p.s., do którego odsyła art. 98 omawianej ustawy, należy uznać, że art. 104 ust. 4 ustawy stosuje się wprost w razie orzekania przez organy administracji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia (por. wyroki NSA: z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 517/07, Lex nr 501065; z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1894/07, Lex nr 580349; z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1863/07, publ. ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 31, Lex nr 570410; z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 2065/10, Lex nr 1079747). Z powyższego wynika, że rozpoznając sprawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, która wszczynana jest z urzędu, organ administracji – w toku tego postępowania – obowiązany jest, w myśl art. 104 ust. 4 u.p.s., ocenić, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu należności. Postępowanie w przedmiocie zwrotu świadczenia i odstąpienia od żądania zwrotu jest bowiem jednym postępowaniem, a nie dwoma odrębnymi postępowaniami (por wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 15 września 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 602/16, LEX nr 2120682). Zatem w ramach tego jednego postępowania konieczne jest ustalenie, czy zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, zwłaszcza z uwagi na sytuację osoby, która pobrała nienależne świadczenie. Jeżeli zaś chodzi o ustawowy wymóg złożenia wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu (przez pracownika socjalnego lub przez stronę), uznać należy, że jeśli wniosek taki nie zostanie złożony przez pracownika socjalnego, organ winien pouczyć stronę o takiej możliwości (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1894/07, Lex 580349). W ramach postępowań zakończonych zaskarżonymi w niniejszej sprawie decyzjami powyższy obowiązek nie został przez organy administracji spełniony. Wprawdzie w uzasadnieniach przedmiotowych rozstrzygnięć przytoczono treść art. 104 ust. 4 u.p.s., jednak w tym kontekście wskazano wyłącznie na możliwość rozłożenia żądanych do zwrotu należności na "dogodne raty", pod warunkiem złożenia przez stronę wniosku w tym przedmiocie. Kontrolowane decyzje nie zawierają natomiast żadnych ustaleń odnośnie aktualnej sytuacji życiowej skarżącego, a w konsekwencji nie zawierają też stosownych rozważań odnośnie możliwości odstąpienia od nałożenia na skarżącego obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń ze względu na jego sytuację życiową. Podkreślić trzeba, że w ramach wszczętego wraz z doręczeniem stronie zawiadomienia z dnia [...] września 2016 r. postępowania w sprawie ustalenia wysokości nienależnie pobranych świadczeń i ich (ewentualnego) zwrotu, organ pierwszej instancji nie przeprowadził nawet wywiadu środowiskowego celem ustalenia na podstawie aktualnej sytuacji bytowej strony, jakie potencjalne skutki może wywołać jednoczesne zobowiązanie jej do zwrotu świadczeń przyznanych w szeregu spraw. W konsekwencji nie została należycie wyjaśniona w zaskarżonych decyzjach motywacja, jaka legła u podstaw nieskorzystania przez pracownika socjalnego z możliwości złożenia wniosku o odstąpienie od żądania od skarżącego zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Jednocześnie zaś – jak wynika z akt sprawy – w toku postępowań poprzedzających wydanie zaskarżonych decyzji o możliwości złożenia takiego wniosku nie pouczono skarżącego. Świadczy to o wydaniu zaskarżonych decyzji z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego określonych przepisami art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a., zaś istotę tych uchybień dodatkowo wzmacnia fakt, że skarżący już w odwołaniach od decyzji organu pierwszej instancji zwrócił się o umorzenie żądanych do zwrotu świadczeń, co jednak nie skutkowało rozważeniem przez Kolegium zasadności zwolnienia skarżącego z obowiązku zwrotu świadczeń, a jedynie zostało załatwione lakonicznym, a zarazem błędnym stwierdzeniem, jakoby wniosek ten podlegał rozpatrzeniu w odrębnym postepowaniu. Zaskarżone decyzje naruszają ponadto dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a. ze względu na sporządzenie ich uzasadnień w sposób nieodpowiadający wymogom określonym tym przepisem. Należy bowiem zauważyć, że decyzje organu drugiej instancji praktycznie ograniczają się do powielenia treści uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej i stwierdzenia, że wydane rozstrzygniecie jest prawidłowe. Takie uzasadnienie decyzji zapadłej w postępowaniu odwoławczym jest natomiast niedopuszczalne już choćby z tego względu, że istotą tego postępowania jest nie tylko kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji, lecz ponowne, merytoryczne rozpatrzenie sprawy w myśl zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 w zw. z art. 136 k.p.a. Kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego bez wątpienia więc również tej zasady postępowania administracyjnego nie spełniają. Naruszenie powołanych wyżej przepisów postępowania w konsekwencji doprowadziło także do naruszenia dyspozycji art. 98 w zw. z art. 104 ust. 4 u.p.s., co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało zobowiązaniem skarżącego do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń bez uprzedniego rozważenia zasadności odstąpienia od nałożenia tego obowiązku. Obowiązkiem organu odwoławczego – zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. – będzie uwzględnienie powyższych uwag przy ponownym rozpatrywaniu odwołań M. K. od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2016 r. Kolegium, przed wydaniem stosownej decyzji, uzupełni więc postępowanie wyjaśniające o rzetelną analizę aktualnej sytuacji bytowej skarżącego i w kontekście tej analizy dokona oceny wystąpienia przesłanek do odstąpienia od żądania od skarżącego zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Ewentualne stwierdzenie, iż przesłanki takie mają miejsce, skutkować zaś winno wydaniem rozstrzygnięć reformatoryjnych względem rozstrzygnięć zawartych w pkt 2 i 3 decyzji organu pierwszej instancji. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., uchylił zaskarżone decyzje. O przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 250 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1714). Wyjaśnić przy tym należy, że wobec połączenia na rozprawie spraw zarejestrowanych pod sygnaturami: II SA/Lu 360/17, II SA/Lu 361/17, II SA/Lu 362/17 i II SA/Lu 363/17 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, Sąd – korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 250 § 2 p.p.s.a. – uznał za zasadne przyznanie pełnomocnikowi skarżącego (reprezentującego go we wszystkich tych sprawach) wynagrodzenia w wysokości odpowiadającej wynagrodzeniu w jednej sprawie. W ocenie Sądu tożsamość podmiotowa oraz istotny związek przedmiotowy tych spraw, a także tożsamość ich stanu faktycznego przekładająca się na okoliczność, iż dla wszystkich tych spraw prowadzone były jedne (wspólne) akta administracyjne, spowodowały, że nakład pracy poniesiony przez pełnomocnika skarżącego we wszystkich przedmiotowych sprawach przed ich połączeniem był w istocie równy nakładowi pracy w jednej sprawie (zwłaszcza wobec faktu, iż dotychczasowe czynności pełnomocnika strony ograniczyły się do wykonania fotokopii akt sprawy, a następnie stawiennictwa na wspólnej dla wszystkich spraw rozprawie). Ponadto należy zauważyć, że obniżenie wynagrodzenia zasądzonego pełnomocnikowi strony skarżącej niniejszym wyrokiem względem potencjalnie maksymalnej jego wysokości jest nieznaczne, albowiem w świetle § 4 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia wysokość tej opłaty i tak nie mogłaby stanowić iloczynu ilości połączonych spraw i kwoty 240 zł (wynagrodzenia w jednej sprawie), bowiem nie mogłaby przekraczać wartości przedmiotu sprawy, która w niniejszej sprawie wynosi łącznie 450,90 zł (suma żądanych do zwrotu świadczeń). W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji wyroku.