II SA/Lu 361/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Referent Julita Kula, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta L. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w L. przy ul. F., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0292 ha, stanowiącej własność M. L. i E. małż. C. poprzez udzielenie zezwolenia C. Z. S.A. z siedzibą w L. na założenie i przeprowadzanie przez ww. nieruchomości kanalizacji deszczowej. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli E.C. reprezentowana przez r. pr. M. B. oraz M. C. reprezentowany przez r. pr. R. K. W uzasadnieniu odwołań pełnomocnicy stron wskazali, iż planowana inwestycja nie stanowi celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz będzie realizować wyłącznie cele komercyjne, a korzyści z tej inwestycji uzyska wyłącznie inwestor, zaś organ nie wykazał, aby inne podmioty miały interes w tym zakresie. Ponadto r. pr. M. B. podniósł, że nie było podstaw do wszczęcia niniejszego postępowania z uwagi na nie przeprowadzenie przez wnioskodawcę z właścicielami rokowań o dobrowolne udostępnienie nieruchomości oraz wskazał, że naruszono art. 124 § 1 ustawy, poprzez ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości bez odwołania się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz na podstawie odrębnej i późniejszej względem planu dokumentacji sporządzonej przez geodetę. Wobec powyższego – zdaniem odwołującego - doszło do naruszenia art. 77 § 1, 78 § 1 k.p.a., gdyż nie przeprowadzono dowodów na okoliczności mające znaczenie dla sprawy. Ponadto wskazano, iż pominięto w sprawie istotną okoliczność, samowolnego wybudowania kanalizacji deszczowej na działce małż. C., co czyni niniejsze postępowanie bezprzedmiotowe. Okoliczność ta jest przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego - Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w L. Decyzją z dnia [...] Wojewoda po rozpatrzeniu powyższych odwołań od decyzji organu I instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie C. Z. S.A. z siedzibą w L. wystąpiła do Prezydenta Miasta L. w dniu [...] r. z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości położonej w L. przy ul. F., oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność małż. C. poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie na ww. działce inwestycji - sieci kanalizacji deszczowej. W aktach sprawy znajduje się pismo wnioskodawcy z dnia [...] r. - i zaproszenie do rokowań skierowane do M. i E. C. oraz notatka służbowa wnioskodawcy z dnia [...] r., w którym stwierdzono, iż właściciele działki nr 9/145 tj. C. M. i C. E. po rozmowach telefonicznych oraz w trakcie bezpośredniego spotkania nie wyrazili zgody na lokalizację sieci kanalizacji deszczowej w działce będącej ich własnością. Zdaniem Wojewody - wbrew twierdzeniom odwołujących - planowana inwestycja, tj. budowa sieci kanalizacji deszczowej zgodna jest z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. - część II, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r., zgodnie z którym działka nr [...] oznaczona jest na poziomie "0" jako KXP - ciągi piesze z możliwością wykorzystania jako drogi pożarowe, a na poziomie ,.-1" jako KSP - parkingi pod płytą. Zgodnie z § 19 ww. planu "dla wyznaczonych funkcji terenów, oprócz projektowanych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (elektroenergetycznych niskiego i średniego napięcia, gazowych i innych) ustala się realizację innych koniecznych sieci i urządzeń obsługi technicznej nie przewidzianych w planie w ilości i zakresie niezbędnym dla zaspokojenia potrzeb użytkowników"'. Jednocześnie w § 51 ust. 1 zapisano: "Wyznacza się tereny komunikacji pieszej - KX" z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod teren wydzielonych ciągów pieszych", natomiast w ust. 2 dodano: "Na terenach, o których mowa w ust. 1 dopuszcza się realizacje ścieżek rowerowych oraz lokalizacje sieci i urządzeń, infrastruktury technicznej". Zgodność planowanej przez C. Z. S.A. inwestycji potwierdza również pismo Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. z dnia [...] r. znak: [...]. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowa inwestycja stanowi realizację celu publicznego, bowiem jak wynika z pisma dysponenta sieci kanalizacji deszczowej - Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów Kanalizacji w L. Sp. z o.o. z dnia [...] r. znak: [...] zgodnie uzgodnioną w MPWiK dokumentacją projektową pn. "Sieć kanalizacji sanitarnej deszczowej wraz z przyłączami dla obsługi projektowanego budynku parkingowego przy W. 2 w L." wskazany we wniosku kanał deszczowy został zaprojektowany i zwymiarowany jako sieć dla odwodnienia ww. budynku garażu oraz dla umożliwienia obsługi i skanalizowania innych użytkowników na terenach przyległych do ww. przewodu. Do pisma załączono plan zlewni projektowanego kanału deszczowego, który jak to wynika z tego planu włączony zostanie do sieci miejskiej. Ograniczenie prawa własności stało się konieczne, ponieważ rokowania z właścicielem nieruchomości o dobrowolne jej udostępnienie, nie przyniosły rezultatu, o czym świadczy załączona do wniosku dokumentacja z przebiegu rokowań. Odnosząc się natomiast do podniesionej przez r. Pr. M. B. pełnomocnika E. C. okoliczności samowolnego wybudowania kanalizacji deszczowej na przedmiotowej działce, co czyniłoby niniejsze postępowanie bezprzedmiotowym, organ odwoławczy stwierdził, że okoliczność ta jest również niezasadna, co znajduje potwierdzenie w informacji zawartej w piśmie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak: [...], dotyczącej prowadzonego przez ten organ postępowania odwoławczego w sprawie prawdopodobnej budowy odcinka kanalizacji deszczowej na działce nr [...]. Z załączonej do pisma decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. wynika, że organ ten po rozpatrzeniu odwołania E. C. reprezentowanej przez adw. K. J. oraz M. C. reprezentowanego przez r. pr. M. B. decyzją z dnia [...] znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] umarzającą postępowanie w sprawie dotyczącej prawdopodobnej budowy odcinka kanalizacji deszczowej na działce nr [...]. W uzasadnieniu ww. decyzji organ II instancji stwierdził, że na dzień wydania decyzji przez ww. działkę nie przebiega kanalizacja deszczowa, co potwierdziły przeprowadzone przez organy obu instancji oględziny w dniach: [...] r. i [...] r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Wojewody L. z dnia [...] M. C. reprezentowany przez r.pr. R. K. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa: - art. 140 k.p.a. w zw. art. 107 § 3 k.p.a. i z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstaw faktycznych i prawnych decyzji oraz błędne przyjęcie, że przeprowadzenie kanalizacji deszczowej przez działkę nr 9/145 znajduje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; - art. 124 ust. 1 w zw. z art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że założenie i przeprowadzenie sieci kanalizacji deszczowej przez C. Z. S.A. z siedzibą w L. stanowi cel publiczny, o którym mowa w art. 6 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i będzie służyć większej ilości użytkowników działek w sytuacji, gdy inwestycję realizuje podmiot prywatny, a w zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek ustaleń co do tego jaki krąg podmiotów będzie w przyszłości korzystał ze zbudowanej sieci. Ponadto zdaniem skarżącego błędne jest ustalenie organu, iż przeprowadzenie kanalizacji deszczowej przez działkę nr 9/145 znajduje odzwierciedlenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Żaden bowiem z cytowanych w zaskarżonej decyzji fragmentów planu nie zezwala na wybudowanie kanalizacji na działce skarżącego. Istotne w ocenie skarżącego jest także to, że "planowana" na działce kanalizacja faktycznie istniała i korzystał z niej tylko jeden, jak należy rozumieć "publiczny" zdaniem Wojewody, ale w rzeczywistości całkowicie prywatny podmiot, czyli C. Z. S.A. z siedzibą w L. Skarżący wskazał, że obecnie C. Z. S.A. z siedzibą w L. twierdzi w postępowaniu przed Sądem Rejonowym L. – Z. w L., że kanalizacja ta została już rozebrana. Zdaniem skarżącego uzyskanie zgody na przeprowadzenie całkowicie prywatnej i nieujętej w planie zagospodarowania sieci kanalizacji przez inną działkę, należącą do osób prywatnych, wymaga bowiem ustanowienia służebności w postępowaniu sądowym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując sprawę w ramach tych kryteriów uznać należy, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Materialnoprawną podstawą podjętych w sprawie rozstrzygnięć był art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm. dalej zwana u.g.n.). W myśl tego przepisu starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku tego planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W przedmiotowej sprawie przed wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, miał miejsce fakt przeprowadzenia rokowań , bowiem art. 124 ww. ustawy zawiera dyrektywę, która nakazuje, aby wydanie zezwolenia poprzedzone zostało rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Wymieniony przepis ustanawia pierwszeństwo umownego uregulowania kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane związane z realizacją inwestycji liniowej przed rozstrzygnięciem tej kwestii w formie decyzji administracyjnej. Nieosiągnięcie zgody pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia wymienionego w art. 124 ust. 1 ustawy. Przepis ten nie określa formy prowadzenia rokowań. W myśl orzecznictwa, spełnienia obowiązku ich przeprowadzenia jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. W postępowaniu z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami mamy do czynienia z dwiema stronami - właścicielem i podmiotem ubiegającym się o dostęp do nieruchomości, a zatem chodzi o zawarcie między stronami stosownej umowy. Jeżeli zatem, mimo prowadzonych rokowań, nie doszło do umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonywanie prac. (Wyrok z dnia 5 października 2006 r. NSA I OSK 1307/05). Jak wynika z powyższego, wystarczy, że rokowania były prowadzone przed wszczęciem postępowania i że nie doprowadziły one do porozumienia między właścicielem i inwestorem. Zdaniem Sądu trafnie uznał Wojewoda, że wydanie decyzji poprzedzone było rokowaniami. Należy z tego wywieść, że została spełniona przesłanka o której mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n . Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia zasady nadrzędności interesu publicznego nad interesem prywatnym. Unormowanie zawarte w art. 124 ust. 1 u.g.n. jest tym szczególnym rodzajem wywłaszczenia polegającym na ograniczeniu prawa własności o jakim mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji. Przyjąć należy, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia ochrony konstytucyjnego prawa własności. Wojewoda rozważył interes inwestora, który domagał się ograniczenia, jak i słuszny interes skarżącego, którego prawo własności zostało ograniczone w kierunku jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości. Wynika to z treści decyzji organu I instancji, która w sposób dokładny określa powierzchnię pasa ograniczonego użytkowania z łącznej powierzchni przedmiotowej działki. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki zastosowania instytucji ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Planowana inwestycja dotyczy budowy sieci kanalizacyjnej, a zatem urządzeń wymienionych w art. 124 ust. 1 ustawy. Nie ulega też wątpliwości, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, o którym jest mowa w art. 6 pkt 2 ustawy. Inwestycja jest też zgodna – wbrew twierdzeniom skarżącego - z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika bowiem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. - część II, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r. - działka nr [...] oznaczona jest na poziomie "0" jako KXP czyli ciągi piesze z możliwością wykorzystania jako drogi pożarowe, a na poziomie ,.-1" jako KSP - parkingi pod płytą. Zgodnie z § 19 tego planu "Dla wyznaczonych funkcji terenów, oprócz projektowanych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (elektroenergetycznych niskiego i średniego napięcia, gazowych i innych) ustala się realizację innych koniecznych sieci i urządzeń obsługi technicznej nie przewidzianych w planie w ilości i zakresie niezbędnym dla zaspokojenia potrzeb użytkowników"'. Wskazany zapis planu został sformułowany dość ogólnie i umożliwia na konkretnych terenach usytuowanie spornej sieci. Co prawda przebieg sieci nie został wskazany wprost w planie, ale mając na uwadze jego zapisy, należy wskazać, że pozostawił on inwestorom pewną "dowolność" w usytuowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, nawet wówczas kiedy w planie wprost ich nie przewidziano. Poza tym jak wynika m.in. z protokołu rozprawy administracyjnej z dnia [...]r. projekt sieci został uzgodniony z MPWiK i projektowana sieć ma służyć nie tylko inwestorowi, ale i okolicznym terenom. Wynika to również z pisma MPWiK w L. z dnia [...]r. (k. 19 akt admin.), w którym poinformowano inwestora, że "sieci wodno-kanalizacyjne zrealizowane w miejskich pasach drogowych służą zbiorowemu zaopatrzeniu w wodę i powinny stanowić własność Gminy L. w związku z tym Inwestor zobowiązany jest dopełnić niezbędnych w tym zakresie formalności". Okoliczność, że projektowana kanalizacja ma służyć nie tylko inwestorowi potwierdza także pismo MPWiK w L. z dnia 5 czerwca 2012r., w którym podniesiono, że "wskazany we wniosku kanał deszczowy został zaprojektowany i zwymiarowany jako sieć dla odwodnienia budynku garażu oraz dla umożliwienia obsługi i skanalizowania innych użytkowników na terenach przyległych do ww. przewodu". Do przedmiotowego pisma dołączono mapę – Plan zlewni projektowanego kanału deszczowego, który obejmował wiele działek, w tym działkę inwestora. Poza tym jak wynika z akt sprawy inwestor uzyskał także opinię o uzgodnieniu dokumentacji projektowej planowanej sieci kanalizacji deszczowej od Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Miasta L. (k. 19 akt admin.). Mając na uwadze powyższe ustalenia Sąd stwierdza, że podniesione przez skarżącego zarzuty nie znajdują uzasadnienia. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie dopatrzył się uchybień, które uzasadniałyby jej uchylenie. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.