II SA/Lu 362/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...], w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] [...]., znak: [...], działając w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] lipca 1994r. - Prawo budowlane, odmówił nakazania J. i W. P. wykonania ściany budynku gospodarczego o wymiarach 3,80 m x 13,10 m, posadowionego na działce nr ewid.[...] położonej w T. Z., w granicy z działką sąsiednią o nr ewid.[...] W odwołaniu od powyższej decyzji J. P. podniósł, iż dokonano rozbiórki istniejącego budynku gospodarczego a następnie roboty budowlane rozpoczęto od wykopów i wylania ław fundamentowych. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] [...] r., nr [...] po rozpatrzeniu powyższego odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku postępowania administracyjnego, organ I instancji przeprowadził w dniu [...] [...]. oględziny, podczas których ustalił, że na działce o nr ewid.[...], stanowiącej własność J. i W. P., usytuowany jest budynek gospodarczy o wymiarach 3,80 m x 13,10m, konstrukcji murowanej z dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej pokrytym blachą trapezową, ze spadkiem jednej połaci w stronę działki nr ewid.[...], będącej własnością J. P., zaś drugiej na własną działkę. Okap dachu od strony działki nr ewid.[...] wysunięty jest na ok. 0,20 m poza lico ściany. Na obu okapach znajdują się urządzenia służące do odprowadzania wód opadowych z dachu. Ściana budynku od strony działki nr ewid.[...], na całej długości, wykonana jest jako murowana i znajdują się w niej dwa otwory o wymiarach 0,40 m x 0,77 m wypełnione luksferami. Budynek wykonany jest z różnych materiałów: drewna, cegły cementowej, pustaków betonowych, pustaków gazo-betonowych, cegły silikatowej. Na połaci dachu, od strony działki sąsiedniej nr ewid.[...], zamontowane zostały płotki śniegowe. Omawiany obiekt budowlany usytuowany jest w odległości 0,22 m 0,39 m od ogrodzenia z działką nr ewid.[...] i w odległości 24,20 m od budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] Organ I instancji stwierdził, że roboty budowlane przy spornym obiekcie budowlanym, wykonane zostały zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, nie zagraża on bezpieczeństwu ludzi i mienia. Uczestniczący w oględzinach W. P. oświadczył, że omawiany budynek został wybudowany w 1968r. na podstawie pozwolenia na budowę przez jego rodziców, a w 1989r. był remontowany. W listopadzie 2014r. jako inwestor, dokonał remontu budynku na podstawie zgłoszenia. Wymienił pokrycie dachu z dachówki cementowej na blachę, wymienił zmurszałe płatwie i krokwie. W wyniku tych robót nie zmienił parametrów dachu. Od strony działki nr ewid.[...] wymienił ścianę drewnianą budynku na murowaną, wykonaną na fundamencie, co nie spowodowało zmiany odległości budynku od granicy z działką nr ewid.[...] Wyszczególnione roboty budowlane wykonał na podstawie zgłoszenia, a do akt sprawy przedłożył dokumentację fotograficzną obiektu, wykonaną tuż przed rozpoczęciem robót budowlanych. Natomiast J. P., biorący również udział w ww. oględzinach, złożył oświadczenie do protokołu z tej czynności, w którym zarzucił inwestorowi podawanie nieprawdy oraz kłamliwe wyjaśnienia dotyczące wykonanych robót budowlanych, dołączając 5 zdjęć na poparcie swego oświadczenia. Prowadząc postępowanie wyjaśniające, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. stwierdził, że pismem z dnia [...] listopada 2013r. znak: [...] Starosta B. poinformował W. P., że nie wnosi sprzeciwu do wykonania planowanych robót budowlanych polegających na zmianie pokrycia dachowego z dachówki na blachę na budynku gospodarczym zlokalizowanym na działce nr ewid.[...] położonej w m. T. Z.. Następnie pismem z dnia [...] listopada 2013r. znak: [...] Starosta B., w odpowiedzi na zgłoszenie o zamiarze wykonania robót budowlanych, poinformował W. P. o braku sprzeciwu do wykonania robót budowlanych polegających na wymianie ściany budynku gospodarczego z drewnianej na murowaną od strony granicy działki. Mając powyższe na uwadze oraz dokumentację zgromadzoną w prowadzonych postępowaniach administracyjnych tj. PINB.7355-XIII/26/07 i PINB.7355-XIII/10/09, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uznał, iż wykonane przez W. P. w listopadzie 2014r. roboty budowlane, polegające na zdjęciu starej dachówki cementowej, rozbiórce części dachu (widoczne na zdjęciach przedłożonych przez J. P.) i zastąpienie starych materiałów nowymi, wykonanie nowego pokrycia dachu blachą, rozbiórka drewnianej ściany budynku od strony działki nr ewid.[...] i wykonanie w jej miejsce, na nowym fundamencie, ściany murowanej z częścią wypełnioną luksferami, mieszczą się w zakresie robót budowlanych zgłoszonych Staroście B. przez inwestora w 2013r. i stanowią one, w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo budowlane, remont (art. 3 pkt 8) istniejącego budynku, którego zamiar wykonania wymaga uprzedniego dokonania zgłoszenia właściwemu organowi (art.29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2). Natomiast wymiana w dwóch ścianach budynku drewnianych elementów na nowe, też drewniane, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia i nie podlega reglamentacji przepisów ustawy - Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W świetle przedstawionego stanu faktycznego i prawnego, wobec wykonania w listopadzie 2014r. robót budowlanych, na podstawie i zgodnie z przyjętymi bez sprzeciwu, zgłoszeniami, zasadnie organ I instancji odmówił, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, nałożenia na właścicieli spornego budynku gospodarczego obowiązku wykonania robót budowlanych, których domagał się J. P.. Obowiązek, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego - może być nałożony o ile zachodzą okoliczności określone w art. 50 ust. 1 prawa budowlanego. Podstawą do rozstrzygnięcia nakazania jednego z wymienionych w przepisie art. 51 obowiązków jest ustalenie, że wystąpiła którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 50 ust. 1 prawa budowlanego tj. roboty budowlane zostały wykonane: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Ponieważ w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna okoliczność wymieniona w przepisie art. 50 ust. 1 prawa budowlanego, należało odmówić nałożenia, na inwestora i właścicieli spornego obiektu budowlanego, obowiązku wykonania robót budowlanych, w wyniku których ściana tego budynku, od strony działki J. P., posadowiona byłaby na granicy działki. Organ dodatkowo wyjaśnił, że usytuowanie ściany budynku gospodarczego zgodne z żądaniem J. P. spowodowałoby zwiększenie powierzchni zabudowy tego budynku oraz jego kubatury, a więc stanowiłoby rozbudowę tego obiektu budowlanego, które może być realizowane jedynie na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego przez organ administracji architektoniczno- budowlanej na wniosek inwestora. Legalność budowy przedmiotowego budynku była przedmiotem odrębnych postępowań zakończonych ostatecznymi i prawomocnymi decyzjami: z dnia [...] lutego 2008r. znak: [...], z dnia [...] lutego 2012r. znak: [...]. Odnosząc się do treści odwołania organ odwoławczy stwierdził, iż przedstawiona w nim interpretacja wymienionych w nim przepisów prawa materialnego i procesowego jest jedynie interpretacją skarżącego, stworzoną w celu potwierdzenia słuszności artykułowanych zarzutów. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z remontem budynku gospodarczego a nie z jego budową, stąd przepisy dotyczące budowy budynków gospodarczych nie mają w tej sprawie zastosowania. J. P. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] [...] r. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 84a ust. 1 pkt 1, art. 36 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Ponadto wskazał, że ww. decyzja została wydana niezgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, a także narusza zasady postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nieuwzględnieniu dowodów istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Podniósł, że powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że - jego zdaniem - roboty wykonane przez inwestorów nie stanowiły remontu wymagającego zgłoszenia, ale były to roboty budowlane, które wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. W szczególności wskazał, że ze znajdujących się w aktach zdjęć wynika, że ściany boczne zostały podwyższone i nie posiadały fundamentów. Okoliczności te są istotne i wskazują, że nastąpiła zmiana konstrukcji i gabarytów budynku. Podniósł również, że organ w różnych postępowaniach podaje różne odległości od granicy z działką sąsiednią. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, odmawiającą nałożenia na inwestorów J. i W. P. obowiązku wykonania ściany budynku gospodarczego o wymiarach 3,80 m x 13,10 m, posadowionego na działce nr ewid.[...] położonej w T. Z., w granicy z działką sąsiednią o nr ewid.[...] Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowalne (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, dalej powoływana jako ustawa). Stosownie do treści przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, to właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Dla celów porządkowych podać należy, że przepisy art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 ustawy dotyczą obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego, bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub też pomimo sprzeciwu właściwego organu. Z kolei przepis art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane odnosi się do samowolnie zrealizowanych robót budowlanych, które nie są budową w rozumieniu art. 48 ust. 1 i art. 49 b ust. 1, ale zostały wykonane: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Celem postępowania prowadzonego w oparciu o ten przepis jest doprowadzenie wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale tylko w aspekcie przepisów prawa administracyjnego (budowlanego), a nie cywilnego, regulującego kwestie odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną działaniami inwestora oraz ochrony własności. W tym ostatnim przypadku poszkodowani właściciele mogą dochodzić swych praw nie przed organami nadzoru budowlanego, lecz przed sądem powszechnym (wyrok WSA w Szczecinie z [...] czerwca 2011 r., II SA/Sz 347/11, LEX nr 1086701). Nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy bezspornym jest, że wykonane roboty nie spełniają wymogów przewidzianych prawem. Natomiast ustalenie, że wykonane roboty budowlane były zgodne ze standardami i nie wymagały przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności ani robót, stanowi podstawę do przyjęcia przez organy nadzoru budowlanego, że brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego. Jeżeli nie zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ również na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy wydaje decyzję o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy (stwierdzającą brak konieczności nałożenia takich obowiązków). Uprawnienie organów do zakończenia postępowania orzeczeniem o takiej treści potwierdza stanowisko sądów administracyjnych wyrażone m.in. w wyroku NSA z [...] listopada 2006 r. II OSK 1344/05, wyroku WSA w Gliwicach z [...] [...] r. II SA/Gl 684/07, a także wyroku NSA z [...] czerwca 2010 r. II OSK 1012/09, publ. CBOSA). Ustalenie czy zachodzą przesłanki do kontynuowania postępowania naprawczego, czy też do jego zakończenia, może nastąpić po wszechstronnym wyjaśnieniu, zgodnie z zasadami przewidzianymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, okoliczności faktycznych sprawy co do zakresu robót, ich kwalifikacji, jak i ich jakości i poprawności technicznej. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że z ustalonego przez organy nadzoru budowlanego stanu faktycznego wynika iż inwestorzy na budynku wymienili pokrycie dachowe z dachówki cementowej na blachę. Zatem należy uznać, iż wykonano roboty budowlane polegające na remoncie, zgodnie z definicją zawartą w ustawie Prawo budowlane w art. 3 ust. 8 ustawy, którego zamiar wykonania wymaga uprzedniego dokonania zgłoszenia właściwemu organowi (art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy). Jak wynika z akt sprawy inwestorzy dokonali zgłoszenia ww. robót – zgłoszenie z dnia [...] listopada 2013 r. (k. 11 akt admin. i pismo Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r., k. 12 akt admin.), co do którego nie zgłoszono sprzeciwu. Podobna sytuacja zachodzi, co do robót budowlanych polegających na wymianie dwóch ścian budynku, istniejących drewnianych elementów na nowe z częścią wypełnioną luksferami na nowym fundamencie, należy wskazać, że stanowią one także remont, który wymaga zgłoszenia w myśl art. 30 ustawy. Poza tym inwestor – jak wynika z akt sprawy – dokonał zgłoszenia także na zmianę części ścian drewnianych na murowane z cegły i kamienne od strony sąsiada – zgłoszenie z dnia [...] listopada 2013 r. (k. 7 akt admin.) oraz pismo Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że prawidłowo stwierdziły organy nadzoru budowlanego, iż wykonane przez inwestora roboty budowlane, nie stanowią przypadek, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy, co z kolei uniemożliwiało podjęcie procedury naprawczej przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. W ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego w sprawie niniejszej przeprowadziły wyczerpujące postępowanie w celu ustalenia jakie roboty zostały wykonane przez inwestorów i czy stanowią remont obiektu budowlanego, który został wykonany zgodnie z prawem budowlanym. W tym celu organ I instancji w dniu [...] [...] r. przeprowadził oględziny spornego budynku gospodarczego (protokół oględzin k. 42 akt admin. oraz zdjęcia obiektu k. 37-41 akt admin.), podczas których wszystkie strony miały możliwość przedstawienia swojego stanowiska w sprawie. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy stwierdziły, że nie ma podstaw do wydania decyzji, nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, bowiem inwestycja nie jest niezgodna z prawem budowlanym. Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a więc wymienionych w skardze przepisów art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a. Skoro zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie, zaś Sąd, działając z urzędu poza granicami skargi, również nie stwierdził żadnych naruszeń prawa materialnego, czy przepisów postępowania administracyjnego, brak jest podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).