II SA/Lu 364/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska – Guziur (sprawozdawca) Protokolant: Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody dla realizacji przedsięwzięcia oddala skargę. II SA/Lu 364/21 UZASADNIENIE M. P. (dalej jako "wnioskodawca", "strona", "skarżący"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody dla realizacji przedsięwzięcia. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] r. skarżący zwrócił się do Wójta G. D. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia: "[...] [...]" na działkach nr [...],[...],[...] i [...] w miejscowości P., G. D.. W toku prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że zgodnie z Uchwałą nr [...] Rady G. D. z dnia [...] r., w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. D. (Dz.Urzęd. Wojew. L. z dnia [...] r. nr [...], poz. [...]) tereny działek nr [...], [...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...] zlokalizowane są w obszarze [...] - powierzchniowa eksploatacja piasku, tereny działek nr [...] i [...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...] zlokalizowane są w obszarze [...] - powierzchniowa eksploatacja piasku. Ustalono również, że dla przedmiotowego złoża wydana została decyzja z dnia [...]. znak [...] przez L. Urząd Wojewódzki w L., którą udzielono koncesji na wydobywanie piasków (...) ze złoża "[...]" położonego w miejscowości K. P. G. D. województwo lubelskie w granicach określonych w dokumentacji geologicznej i projekcie zagospodarowania złoża piasków "[...]". Koncesji udzielono na [...] lat. Organ pierwszej instancji analizując przedłożoną przez wnioskodawcę dokumentację wystąpił do organów uzgadniających o wydanie opinii co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wójt [...] zwrócił się również do Marszałka [...] o interpretację zapisów rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...]. w sprawie [...] (Dz. Urz .Woj[...]. Nr [...] poz.[...] – dalej powoływane jako "rozporządzenie nr [...]"), wskazując że planowane przedsięwzięcie znajduje się w granicy [...] Wskazane rozporządzenie w § 5 ust.1 pkt 4 określa zakaz wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu. Zakaz ten nie dotyczy terenów dla których udzielono koncesji na wydobywanie kopalin przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia (§5 ust.4). Państwowy Inspektor Sanitarny w C. w opinii z [...] r. stwierdził potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia. Pismem z [...] r. Departament Środowiska i Zasobów Naturalnych Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] wskazał, że nie można uznać wskazanego terenu jako miejsca, dla którego udzielono koncesji na wydobywanie kopalin, jeżeli aktualnie dla tego terenu koncesja nie obowiązuje. Pismem z dnia [...] r. Regionalny Dyrektor Ochrony środowiska w [...] związku z treścią § 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nr [...], wniósł o zajęcie stanowiska czy prowadzenie postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez Wójta [...] – w zakresie działań opiniujących jest uzasadnione. W opinii z dnia [...] r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody [...] nie stwierdziło potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W wyniku przeprowadzonego postępowania decyzją z [...] r. Wójt G. D. odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia: "Eksploatacja złoża kruszywa naturalnego "[...]" na działkach nr [...],[...],[...] i [...] w miejscowości P., G. D.. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji powołał treść art. 80 ust. 3 z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r. poz. 247 – dalej jako "ustawa środowiskowa") i uznał za odrębne przepisy - § 5 ust.1 pkt 4 rozporządzenia nr [...], który zakazuje na terenie Obszaru wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu. Mając na uwadze treść § 5 ust. 4 rozporządzenia 49 stwierdził, że nie można uznać wskazanego terenu jako miejsca, dla którego udzielono koncesji na wydobywanie kopalin, ponieważ koncesja dla tego terenu obowiązywała do [...] r. i aktualnie nie obowiązuje. Zdaniem Wójta planowane przedsięwzięcie polegające na wydobywaniu kopalin na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu narusza przeznaczenie nieruchomości wynikające z odrębnych przepisów. W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez stronę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że bezspornie przepisy rozporządzenia nr [...] należy uznać za przepisy odrębne w rozumieniu art. 80 ust.3 ustawy środowiskowej. Podzieliło wykładnię przepisów § 5 ust.1 pkt 4 i §5 ust.4 rozporządzenia nr [...] dokonaną przez organ pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego nie można uznać wskazanego w postępowaniu terenu, jako miejsca dla którego udzielono koncesji na wydobywanie kopalin. Koncesja dla tego terenu aktualnie nie obowiązuje, wygasła w [...] r. W związku z powyższym, planowane przez inwestora przedsięwzięcie polegające na wydobywaniu kopalin na przedmiotowych działkach tj. terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu narusza przeznaczenie nieruchomości wynikające z odrębnych przepisów. Kolegium zwróciło uwagę, że Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w [...] Wydział Spraw Terenowych II w C. w piśmie z dnia [...] r. oraz Urząd Marszałkowski Województwa [...] w [...] w piśmie z dnia [...] r. zajęły w tej kwestii podobne stanowisko. W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu, strona wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie organowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzuciła: naruszenie prawa materialnego tj. - błędną wykładnię § 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nr [...] z polegającą na jego rozszerzającej wykładni, która jest niedopuszczalna; - art. 80 ust. 3 ustawy środowiskowej poprzez błędne przyjęcie, że przedsięwzięcie jest niezgodne z wykładnią literalną § 5 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia, kiedy faktem jest, że wnioskodawca posiadał koncesję przed wejściem w życie przepisów rozporządzenia, co doprowadziło do nieuwzględnienia wniosku pomimo spełnienia przesłanek pozytywnych; - art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 80 ust. 3 ustawy środowiskowej podające na nieuzasadnionym ograniczeniu korzystania z przysługującego skarżącemu prawa własności, spowodowane błędnym przyjęciem, że zamierzenie ujęte we wniosku stoi w sprzeczności z § 5 ww. rozporządzenia. naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść orzeczenia tj. - art 8, art. 11 i art 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) – dalej jako "k.p.a." poprzez brak rzetelnego oraz przekonywującego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierowały się organy wydające decyzję. Zdaniem skarżącego trudno jest zgodzić się z lakonicznym stwierdzeniem, że decyzja godzi w § 5 rozporządzenia, gdy interpretacja ta została dokonana wbrew obowiązującym regułom interpretacji aktów prawnych. - art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 k.p.a. tj. niewyjaśnienie w sposób wszechstronny stanu faktycznego sprawy poprzez niezwrócenie się do organów o wyrażenie opinii, które to potrzebne są do wydania decyzji, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, - art 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. poprzez brak wystarczającego uzasadnienia decyzji, co stanowi, zlekceważenie obowiązku wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którym, organ kieruje się przy podejmowaniu jej podejmowaniu W uzasadnieniu skargi strona powtórzyła zarzuty odwołania wskazując na lakoniczność uzasadnienia zarówno decyzji organu pierwszej i drugiej instancji. Zdaniem strony organy obu instancji dokonały rozszerzającej interpretacji spornego przepisu §5 ust.4 rozporządzenia nr [...]. Strona podkreśliła, że w chwili wejścia w życie rozporządzenia posiadała koncesję, a w związku z tym nie może być mowy o naruszeniu wskazanego przepisu rozporządzenia nr [...]. Ponadto decyzje zostały oparte w znacznym stopniu na rzekomej negatywnej opinii organów, których uzyskanie jest konieczne. Strona podniosła, że interpretacja Marszałka Województwa nie stanowi opinii i nie jest wiążąca. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta G. D. z [...] r., którą odmówiono wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia: "[...] "[...]" na działkach nr [...],[...],[...] i [...] w miejscowości P., G. D.. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć zawartych w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stanowił art. 80 ust. 3 ustawy środowiskowej, zgodnie z którym w przypadku działalności określonej ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze, innej niż przedsięwzięcia wymagające koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, kryterium oceny lokalizacji przedsięwzięcia jest nienaruszenie zamierzoną działalnością przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, oraz w odrębnych przepisach. Powołana regulacja wskazuje zatem wprost, że w wypadku obowiązywania na danym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydanie pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy przedsięwzięcie nie narusza przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w przepisach odrębnych. A contrario, jeżeli przedsięwzięcie naruszałoby przepisy zawarte w planie miejscowym i przepisy odrębne dotyczące przeznaczenia nieruchomości, organ administracji publicznej jest zobligowany do odmowy wydania wnioskowanej decyzji. Nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie planowane przedsięwzięcie stanowi działalność określoną ustawą z dnia [...] r. - Prawo geologiczne i górnicze, inną niż przedsięwzięcia wymagające koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin. Za odrębne przepisy, do których odwołuje się powołany art. 80 ust.3 ustawy środowiskowej, prawidłowo uznano przepisy rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz .Woj. [...]. Nr [...] poz.[...]). Należy wskazać , że ocena zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami odrębnymi należy do organu wydającego decyzję i winna być dokonywana już na etapie wstępnym postępowania. W ocenie Sądu procedowanie w sprawie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko oraz określania konkretnych warunków w zakresie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia niezgodnego z przeznaczeniem nieruchomości określonym w miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisach odrębnych jest bezprzedmiotowe. Następująca w drodze decyzji odmowa ustalania środowiskowych uwarunkowania z uwagi na lokalizację przedsięwzięcia, które narusza przeznaczenie nieruchomości określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w przepisach odrębnych nie wymaga zatem wyczerpania trybu wstępnego, określonego w art. 61-65 ustawy środowiskowej. W niniejszej sprawie § 5 ust.1 pkt 4 rozporządzenia nr [...] określa zakaz wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu. Odstępstwo od powołanego zakazu określone w §5 ust.4 rozporządzenia nr [...], nie dotyczy terenów dla których udzielono koncesji na wydobywanie kopalin przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia. Dla spornego złoża [...] Urząd Wojewódzki w [...] wydał decyzję z dnia [...] r., którą udzielono koncesji na wydobywanie piasków. Przedmiotowa koncesja została udzielona na okres [...] lat, czyli obowiązywała do [...] r. Spór w niniejszej sprawie dotyczy kwestii zastosowania wobec planowanego przedsięwzięcia odstępstwa określonego w §5 ust.4 rozporządzenia nr [...] od zakazu wskazanego w § 5 ust.1 pkt 4. Wyjaśnić należy, że Wojewoda wprowadzając zakaz § 5 ust.1 pkt 4 rozporządzenia nr [...] działał w granicach upoważnienia ustawowego, zawartego w 24 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia [...] r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. 1614, ze zm.) - na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone m.in. zakazy wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu. Wobec jednoznacznego brzmienia zarówno regulacji ustawowej, jak i aktu prawa miejscowego, nie ma wątpliwości, że nie można w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu realizować tego rodzaju przedsięwzięcia, jak planowane przez skarżącego. Bezspornie działki skarżącego leżą na obszarze chronionym co przesądziło o konieczności wydania decyzji odmownej w zakresie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Treść zakazu wyrażonego w § 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nr [...] jest jasna, nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Natomiast zawartego w §5 ust.4 rozporządzenia nr [...] odstępstwa od ww. zakazu nie można interpretować w ten sposób, że zakaz ten nie dotyczy terenu jeżeli kiedykolwiek dla tego terenu obowiązywała koncesja na wydobywanie kopalin. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że wprowadzone odstępstwo w §5 ust.4 rozporządzenia nr [...] jest przepisem przejściowym, który miał na celu uwzględnienie stanów faktycznych powstałych przed wydaniem rozporządzenia tj. przed dniem [...] r. W ocenie Sądu, interpretowanie spornego przepisu w ten sposób, że dotyczy terenów dla których kiedykolwiek udzielono koncesji jest całkowicie sprzeczne z celem utworzenia obszarów chronionych. Zakazy określone w rozporządzeniu nr [...], z uwagi na charakter regulacji ograniczający konstytucyjnie chronione prawo własności, winny być odczytywane w kontekście celu ich utworzenia oraz celów ochrony obszaru chronionego krajobrazu. Rozporządzenie, jest aktem prawa miejscowego, przepisem odrębnym wydanym na podstawie delegacji ustawowej ustawy o ochronie przyrody i w związku z tym stanowi podstawę prawną do kształtowania sytuacji prawnej właściciela gruntu. Podkreślić należy, że wykładnia przepisów powinna, stosownie od okoliczności sprawy, prowadzić do przyjęcia wyników, które nie tylko są racjonalnie uzasadnione interesem publicznym, ale również nie skutkują nadmierną ingerencją w sferę prawną jednostki. Konieczne jest zwrócenie uwagi, że w procesie wykładni prawa nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej, poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej (zob. uchwała NSA z 14 marca 2011 r., II FPS 8/10; L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 74-83; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n.). Prawidłowe zinterpretowanie normy prawnej zawartej w spornym przepisie wymaga więc również wyjaśnienia celu, jaki miał prawodawca lokalny w momencie powstawania tego unormowania, co stanowi regułę wykładni celowościowej. Sąd zwraca uwagę, że stanowienie obszaru chronionego krajobrazu jest formą ochrony przyrody, obejmującą tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach. Tym samym ustanowienie na danym obszarze jednej z form ochrony przyrody, jaką jest obszar chronionego krajobrazu, ma na celu ochronę występujących na nim cennych wartości, co jest tożsame z objęciem tego obszaru szczególną formą ochrony środowiska. W tym wypadku wartości przyrodnicze i walory krajobrazowe, ich zachowanie i potrzeba ich ochrony przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka stanowią istotny powód do ograniczenia prawa własności. Prawo własności nie jest prawem absolutnym. Możliwe jest jego ustawowe ograniczanie, a podstawa ta wynika m.in. z przepisów ustawy o ochronie przyrody, pozwalających na pewne ograniczenia prawa własności w imię szeroko rozumianego dobra wspólnego. W związku z powyższym za nieuzasadniony należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 64 ust.3 Konstytucji w zw. z art. 80 ust.3 ustawy środowiskowej. W ocenie Sądu wprowadzenie odstępstwa zawartego w §5 ust.4 rozporządzenia nr [...] nie oznacza bezterminowej zgody na eksploatację złoża. Interpretowanie spornego przepisu tak jak sugeruje skarżący oznaczałoby, że przedmiotowy przepis byłby "martwy", a zakaz nigdy nieobowiązujący, jeżeli dla danego terenu była udzielona koncesja. Należy podkreślić, że w dacie złożenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje spornego przedsięwzięcia, koncesja o której mowa w § 5 ust. 4 rozporządzenia nr [...] nie obowiązywała. W [...] r. wygasła i nie była kontynuowana. Należy jeszcze raz podkreślić, że wprowadzając zakaz wyrażony w § 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Wojewoda działał w granicach upoważnienia ustawowego, zawartego w 24 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody. Ze względu na brzmienie przepisów ustawy o ochronie przyrody, jak i wydanego na jej podstawie rozporządzenia nr [...], nie ma wątpliwości, że nie można w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu realizować tego rodzaju przedsięwzięcia, jak planowane przez skarżącego. Ze względu na sprzeczność przedsięwzięcia z przeznaczeniem nieruchomości określonym w przepisach odrębnych – tj. w rozporządzeniu nr [...], procedowanie w sprawie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko oraz określania konkretnych warunków w zakresie środowiskowych uwarunkowań było bezprzedmiotowe. Natomiast zwrócenie się przez organ pierwszej instancji do organów uzgodnieniowych o wyrażenie opinii oraz o interpretację przepisów rozporządzenia nr [...] do Urzędu Marszałkowskiego nie stanowiło zarzucanego naruszenia przepisów ustawy środowiskowej – art. 80 ust.3. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, podnieść należy, że okoliczności faktyczne, jakie organ prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek ustalić, wynikają z treści przepisów prawa materialnego, mających w sprawie zastosowanie. Rolą organu jest przede wszystkim rozważenie, czy stan faktyczny odpowiada dyspozycji przepisu prawa materialnego i jak ten stan faktyczny prawidłowo udokumentować. W przedmiotowej sprawie organy prawidłowo oceniły całokształt zebranego materiału dowodowego i wyjaśniły wzięte pod uwagę okoliczności faktyczne. Jakkolwiek dostrzec należało, że zaskarżona decyzja została uzasadniona zwięźle, to zawiera wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie uchybień, ani tych wywiedzionych w skardze, ani też innych – branych pod rozwagę z urzędu, które mogłyby powodować konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.