II SA/Lu 369/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 11 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Sygn. akt II SA/Lu [...] UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku K. G., działając na podstawie art. 58 i art. 59 § 2 kpa odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], przyznającej wnioskodawczyni pomoc pieniężną z tytułu pełnienia funkcji rodziny zastępczej spokrewnionej dla dziecka P. W., z przeznaczeniem na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinnej pieczy zastępczej, na okres od dnia [...] grudnia 2013 r. do dnia [...] czerwca 2015 r., przy czym w okresie od dnia [...] grudnia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. w kwocie [...]zł, zaś w okresie od dnia [...] stycznia 2014 r. do dnia [...] sierpnia 2015 r. - w wysokości [...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że powołana wyżej decyzja organu I instancji została doręczona stronie w dniu [...] sierpnia 2014 r. Czternastodniowy termin do wniesienia odwołania od decyzji upłynął zatem w dniu [...] sierpnia 2014 r. K. G. złożyła natomiast odwołanie w dniu [...] grudnia 2015 r., wnosząc jednocześnie o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, iż powodem uchybienia terminu do wniesienia odwołania była śmierć jej męża w dniu [...] kwietnia 2014 r. Okoliczność ta wywołała u wnioskodawczyni szok i załamanie. K. G. wyjaśniła, że wówczas "nie myślała jasno" i "nie mogła otrząsnąć się ze smutku i skoncentrować na innych ważnych sprawach życiowych". Jednocześnie, w związku ze śmiercią męża, gospodarstwo domowe wnioskodawczyni zostało "z dnia na dzień" pozbawione części dochodów. Wskazując na przyczyny uchybienia terminu do wniesienia odwołania strona podała również, iż jest "starszą i schorowaną kobietą" oraz, że uzyskała "błędną poradę od pracownika MOPR", który poinformował ją, jakoby jej sprawy zostały "załatwione pomyślnie w SKO". Strona uznała wówczas, iż "nie ma potrzeby odwoływać się od tych nowych niekorzystnych decyzji". Jednocześnie, w związku ze śmiercią męża, była w takim stanie, że "nie pomyślała o skonsultowaniu tej kwestii z inną osobą, lecz czekała na wypłatę świadczeń". O konieczności wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2014 r. dowiedziała się dopiero w dniu [...] grudnia 2015 r., zasięgając porady radcy prawnego. Odnosząc się do argumentów wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Przywrócenie terminu może mieć miejsce tylko wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Przywrócenie terminu jest dopuszczalne jedynie w przypadku zaistnienia obiektywnych, występujących bez woli strony okoliczności, które mimo dołożenia przez stronę odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności w terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że strona w decyzji, od której się odwołuje, została pouczona o terminie do złożenia odwołania. Wskazanie na traumę po śmierci męża, która nastąpiła w dniu [...] kwietnia 2014 r., jako powód uchybienia terminowi do złożenia odwołania, nie może natomiast - w ocenie organu - stanowić okoliczności wskazującej, że uchybienie nastąpiło bez winy strony. Trudno bowiem przyjąć, że to z tego powodu strona złożyła odwołanie dopiero po ponad roku od doręczenia jej decyzji organu I instancji. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, również powoływanie się przez stronę na mylne poinformowanie jej przez bliżej nieokreślonego pracownika MOPR o braku potrzeby odwoływania się od niekorzystnej dla niej decyzji - wobec wyraźnego pouczenia zawartego w tej decyzji - nie uprawdopodabnia braku winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania. Organ administracji podkreślił, że treść decyzji jest jasna i jednoznacznie wynika z niej, iż żądane świadczenia zostały przyznane stronie od dnia [...] grudnia 2013 r., a nie - jak się tego domagała - od dnia [...] maja 2012 r. Dla zrozumienia rozstrzygnięcia i pouczenia zawartych w tym akcie nie były potrzebne dodatkowe wyjaśnienia osób drugich, a nawet jeśli strona nie była w stanie czegoś zrozumieć, to - jak stwierdził organ - mogła zwrócić się o wyjaśnienie tej kwestii wcześniej. Z powyższych względów, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, udanie się po poradę do radcy prawnego dopiero w dniu [...] grudnia 2015 r., po zasugerowaniu tego przez bliżej nieokreślonego "pracownika Urzędu" i wskazanie tego dnia jako dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, a w konsekwencji liczenie dopiero od tego dnia terminu do złożenia odwołania oraz wniosku o przywrócenie tego terminu, nie zasługuje na uwzględnienie. Podsumowując organ administracji stwierdził, że K. G. we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie wskazała istotnej przyczyny, z powodu której bez własnej winy nie była w stanie złożyć odwołania w ustawowym terminie, dlatego też należało odmówić przywrócenia jej terminu do wniesienia odwołania, nie rozpoznając odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że postanowienie o odmowie przywrócenia terminu zawiera samo w sobie stwierdzenie, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, K. G. zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 6, art. 7, art. 75 § 1 i 2 i art. 77 § 1 kpa poprzez błędną ocenę dowodów, polegającą na przyjęciu, że K. G. nie uprawdopodobniła braku winy w złożeniu odwołania z uchybieniem terminu, podczas gdy organ nie ocenił prawidłowo wszystkich okoliczności faktycznych, na których winno być oparte rozstrzygnięcie, a w szczególności nie dokonał właściwej oceny wyjaśnień skarżącej, która w sposób oczywisty uprawdopodobniła swój brak winy w niezłożeniu odwołania w terminie, biorąc pod uwagę jej warunki osobiste, wiek, przeżycia, konieczność zajęcia się wnukami, spór z MOPR o świadczenia i śmierć męża, 2) art. 8 kpa poprzez nierozstrzyganie wątpliwości na korzyść obywatela, a także poprzez przyjęcie, że bez znaczenia dla sprawy są pouczenia pracownika MOPR, który ma za zadanie pomagać rodzinie, wobec pouczenia skierowanego na piśmie, 3) art. 58 § 1 kpa poprzez nieprzywrócenie terminu, pomimo iż skarżąca wskazała istotna przyczynę, z powodu której bez własnej winy nie była w stanie złożyć odwołania w ustawowym terminie. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że z akt postępowania jasno wynika, iż sprawowała wraz ze zmarłym mężem funkcję rodziny zastępczej dla swoich dwóch nastoletnich wnuków, co wskazuje, że już z tego powodu sytuacja rodzinna skarżącej była skomplikowana. Śmierć męża była dla skarżącej dużym wstrząsem. Powszechnie wiadomo, że śmierć małżonka jest przeżyciem, powodującym najwyższy możliwy poziom stresu, co wpływa na świadomość, ocenę sytuacji, może być przyczyną chorób i zaburzeń. Osoby takie dochodzą do siebie miesiącami, niekiedy latami, bowiem w perspektywie takiego wydarzenia upływ czasu nie eliminuje ujemnych skutków. Skarżąca podtrzymała również twierdzenie, iż po otrzymaniu wyjaśnień ze strony pracownika MOPR w L. M. R., wskazujących na brak potrzeby odwoływania się od decyzji organu I instancji z uwagi na wydane wcześniej w sprawie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego, oraz w związku z zapewnieniem jej, że otrzyma świadczenia zgodnie ze złożonym wnioskiem, zawierzyła tym wyjaśnieniom oraz utwierdziła się w przekonaniu o ich wiarygodności, dlatego nie wracała już do treści decyzji, lecz zgodnie z zapewnieniami pracownika MOPR w L. oczekiwała na wypłatę świadczenia. Po przedłużającym się czasie skarżąca podjęła próby wyjaśnienia, dlaczego nie otrzymuje pieniędzy. Dopiero podczas drugiej wizyty w Urzędzie Miasta skarżącej polecono udać się po poradę prawną, bowiem sprawa jest skomplikowana. Dopiero na spotkaniu z radcą prawnym skarżąca dowiedziała się o tym, że powinna była złożyć odwołanie, a teraz musi wnosić o przywrócenie terminu. Z informacji udzielonej przez MOPR wynika natomiast, że pracownik M. R. zmarła. Skarżąca podkreśliła, że gdy otrzymywała decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r. i gdy radziła się pracownika socjalnego, pozostawała w bardzo złym stanie psychicznym. Gdyby zaś była w stanie przeczytać decyzję z pełnym zrozumieniem, nie potrzebowałaby porad. W ocenie skarżącej, gdyby organ administracji właściwie dokonał oceny jej wyjaśnień, doszedłby do przekonania, że uprawdopodobniła ona swój brak winy w niezłożeniu odwołania w terminie, ponieważ jej warunki osobiste, wiek, przeżycia (takie jak konieczność zajęcia się wnukami), spór z MOPR o świadczenia i śmierć męża, doprowadziły ją do stanu, w którym nie potrafiła już dłużej samodzielnie oceniać znaczenia treści pism urzędowych i stała się podatna na sugestie osoby, której ustawowym zadaniem było wspieranie rodziny. Skarżąca stwierdziła ponadto, że zachowała termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, ponieważ złożyła ten wniosek w odwołaniu nadanym pocztą w dniu [...] grudnia 2015 r. Okoliczności wskazane przez skarżącą są prawdziwe i wiarygodne, a nadto zmierzają jedynie do otwarcia drogi do sprawiedliwego rozpatrzenia jej odwołania, które zmuszona była napisać po raz kolejny, ponieważ MOPR nie zastosował się do wytycznych SKO. Niedopuszczalne jest natomiast przerzucanie na obywatela negatywnych skutków błędów popełnionych przez sam organ administracji publicznej przez niewłaściwą interpretację przepisów prawa, jak to miało miejsce w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Jak wynika z treści art. 127 § 1 oraz art. 129 § 2 kpa od decyzji wydanej przez organ I instancji służy stronie odwołanie, które wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Zachowanie ustawowego terminu jest zatem jednym z warunków skuteczności wniesienia odwołania. Art. 58 kpa przewiduje jednak możliwość przywrócenia terminu, w tym terminu do wniesienia odwołania. Przepis ten stanowi bowiem, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany przywrócić termin, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: a) uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony, b) zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi, c) zainteresowany dopełnił czynności, dla której określony był termin, jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 4. Wydanie, W. 2011, str. 411). Podkreślić przy tym należy, że w przypadku wniosku, którego przedmiotem jest przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, organem właściwym do jego rozpatrzenia jest - jak wynika z art. 59 § 2 kpa - organ właściwy do rozpatrzenia odwołania, który wydaje w tym zakresie ostateczne postanowienie. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że decyzja organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2014 r. została skutecznie doręczona skarżącej w dniu [...] sierpnia 2014 r. Jak bowiem wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru (k. 33 akt adm. I inst.), korespondencję zawierającą rozstrzygnięcie odebrał w tym dniu w imieniu K. G., w miejscu jej zamieszkania, jej wnuk P. W.. Z okoliczności sprawy wynika natomiast, że P. W. zamieszkiwał wspólnie ze skarżącą (pozostając pod jej opieką), a także, że w chwili doręczenia przedmiotowej decyzji był już pełnoletni (urodził się w dniu [...] stycznia 1996 r. - treść oświadczenia, k.10v akt adm. I inst.). Zatem pozostawienie skierowanej do skarżącej przesyłki, zawierającej decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r., w miejscu zamieszkania skarżącej - wobec jej nieobecności - jej wnukowi P. W., jako dorosłemu domownikowi, który podjął się oddania tej przesyłki adresatce, odpowiada wymogom warunkującym skuteczność doręczenia zastępczego przewidzianego w art. 43 kpa. W konsekwencji czternastodniowy termin do wniesienia przez K. G. odwołania od ww. decyzji - jak prawidłowo ustaliło Kolegium - upływał w dniu [...] sierpnia 2014 r. Skarżąca odwołanie złożyła natomiast dopiero w dniu [...] grudnia 2015 r., wnosząc jednocześnie o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności. Przekonanie organu odwoławczego o braku podstaw do uwzględnienia tego wniosku oparte zostało na negatywnej ocenie spełnienia przez stronę warunku uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu, wynikającego z art. 58 § 1 kpa. W ocenie Sądu ocenę dokonaną przez Kolegium w tym zakresie, uznać należy za uzasadnioną. Wyjaśnić należy, że organ administracji, analizując przesłankę braku winy w uchybieniu terminowi do dokonania określonej czynności procesowej, winien kierować się okolicznościami sprawy w sposób uwzględniający obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o własne interesy, oraz brać pod uwagę uchybienia spowodowane nawet lekkim niedbalstwem. Uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu nie jest wprawdzie równoznaczne z udowodnieniem tej okoliczność, niemniej jednak wymaga wiarygodnej argumentacji wskazującej na fakt istnienia niedającej się usunąć przeszkody w uchybieniu terminu i to trwającej w sposób ciągły, aż do dnia dokonania czynności procesowej (por. postanowienia NSA: z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I GZ 173/11, LEX nr 1069564; z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt I FZ 220/08, LEX nr 478982). W ocenie Sądu za przeszkodę tego rodzaju nie sposób uznać okoliczności, jakoby skarżąca została wprowadzona w błąd przez pracownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L., iż wniesienie przez nią odwołania od decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. jest zbyteczne. Należy bowiem zauważyć, że zarówno rozstrzygnięcie tej decyzji, jak i zawarte w niej pouczenie o przysługującym skarżącej środku odwoławczym oraz terminie i sposobie jego wniesienia, zostały sformułowane w sposób jasny i jednoznaczny, i w ocenie Sądu powinny być dla strony w pełni zrozumiałe, również bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, czy też pracownika organu administracji. W szczególności skarżąca nie mogła mieć wątpliwości w kwestiach objętych zarzutami jej odwołania, tj. na jakie okresy przyznano jej wnioskowane świadczenia i w jakiej wysokości w poszczególnych okresach będą one wypłacane, albowiem powyższe wynikało wprost z rozstrzygnięcia przedmiotowej decyzji i było główną osią sporu w sprawie. Nawet zatem gdyby twierdzenie skarżącej dotyczące wprowadzenia jej w błąd przez pracownika socjalnego było prawdziwe (przy czym należy ubocznie zauważyć, że nie zostało one w żaden sposób potwierdzone w toku postępowania), to wobec jednoznacznego sformułowania sentencji ww. decyzji oraz zawartego w niej pouczenia, uznać należy, że odstąpienie od złożenia w terminie odwołania od tej decyzji wyłącznie na podstawie ustnych informacjami przekazanych stronie przez pracownika organu, świadczy o niezachowaniu przez stronę należytej staranności przy podejmowaniu decyzji o dokonaniu określonej czynności procesowej, a tym samym oznacza, że uchybienie przez skarżącą terminowi do wniesienia odwołania było zawinione. Sąd przychyla się do stanowiska Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że również śmierć męża skarżącej nie może być uznana za okoliczność świadczącą o braku jej winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania. Jak już wyżej wskazano, kwestionowaną decyzję pierwszoinstancyjną doręczono skarżącej skutecznie w dniu [...] sierpnia 2014 r., a zatem termin do jej zaskarżenia w drodze odwołania upływał w dniu [...] sierpnia 2014 r. Śmierć męża skarżącej miała zaś miejsce niemal cztery miesiące przed doręczeniem decyzji, tj. w dniu [...] kwietnia 2015 r. Sąd wprawdzie w pełni podziela argumentację przedstawioną w skardze, iż śmierć małżonka jest, co do zasady, niezwykle trudnym i traumatycznym przeżyciem, które niejednokrotnie wiąże się z dużym stresem, a wręcz może prowadzić do zaburzeń zdrowotnych i psychicznych. Nie sposób również nie zgodzić się z tym, że odzyskanie w pełni sprawności intelektualnej i zdrowotnej oraz powrót do normalnego funkcjonowania przez osobę, która doświadczyła śmierci współmałżonka, niejednokrotnie wymaga długiego okresu. Dlatego też Sąd nie podważa twierdzeń skarżącej przyjmując, że w okresie, w którym doręczono jej ww. decyzję oraz biegł termin do jej zaskarżenia, mogła ona nadal pozostawać w złym stanie psychicznym wywołanym śmiercią małżonka oraz, że stan ten mógł mieć wpływ na jej ocenę sytuacji w sprawach urzędowych. Zdaniem Sądu okoliczności te nie stanowiły jednak przeszkody w zachowaniu terminu do złożenia odwołania, niedającej się usunąć. Należy bowiem zauważyć, że przeżycia związane ze śmiercią małżonka nie wywołały u skarżącej zaburzeń tego rodzaju, iż całkowicie utraciła ona zdolność samodzielnego funkcjonowania i załatwiania własnych spraw, co potwierdza chociażby okoliczność, że skarżąca po śmierci małżonka w dalszym ciągu (już samodzielnie) sprawowała opiekę nad swoimi wnukami, uzyskując w dniu [...] grudnia 2014 r. pozytywną ocenę jako opiekun zastępczy P. W. i P. W.. Jeżeli więc zły stan psychiczny skarżącej w okresie biegu terminu do złożenia odwołania, wywołany śmiercią męża, uniemożliwiał jej w istocie jedynie samodzielne podjęcie decyzji co do zasadności dokonania tej czynności procesowej, mogła ona już wówczas - zachowując należytą dbałość o własne interesy - zasięgnąć stosownej porady prawnej w tym zakresie. Podkreślić w tym miejscu ponownie trzeba, że skoro z przepisu art. 58 § 1 kpa wynika, iż we wniosku o przywrócenie terminu należy uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy wnioskodawcy w jego uchybieniu, to należy uznać, że jakikolwiek stopień zawinienia strony w uchybieniu terminu (nawet lekkie niedbalstwo) powoduje niedopuszczalność jego przywrócenia. Przywrócenie terminu może więc mieć miejsce tylko wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Przywrócenie terminu jest więc dopuszczalne wyłącznie w przypadku zaistnienia obiektywnych, występujących bez woli strony, okoliczności, które mimo dołożenia przez stronę odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności w terminie. Takie okoliczności w sytuacji skarżącej, jakkolwiek trudnej, nie miały jednak miejsca. Z tych wszystkich względów, wobec braku uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji.