II SA/Lu 369/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] Nr [...] II. przyznaje adwokat A. K. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. sygn. akt II SA/Lu [...] Uz a s a d n i e n i e Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania M. K. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.), dalej k.p.a. - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2016 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia M. K. świadczeń nienależnie pobranych z tytułu wypłaconych w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" kwot: [...] zł w grudniu 2012 r., [...] zł w lutym 2013 r., [...] zł w kwietniu 2013 r., przyznanych decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...] W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. przyznał M. K. na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" - świadczenia pieniężne na zakup posiłku lub żywności w grudniu 2012 r. w kwocie [...]zł, w lutym 2013 r. w kwocie [...]zł i w kwietniu 2013 r. także w kwocie [...]zł. Następnie w dniu [...] lipca 2016 r. do organu wpłynął wywiad środowiskowy, z którego wynika, że od dnia [...] października 2012 r. wnioskodawca podjął naukę w Wyższej Szkole Ekonomii i Innowacji w L. i z tego tytułu otrzymywał stypendium socjalne i stypendium specjalne. O zmianie sytuacji finansowej nie poinformował organu, do czego był zobowiązany w świetle art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.) - dalej jako "u.p.s.", której przepisy mają zastosowanie w sprawach świadczeń przyznawanych na podstawie art. 7 ustawy, dlatego organ wszczął niniejsze postępowanie. Organ stwierdził, że w świetle art. 8 ust 3 u.p.s. stypendium socjalne i stypendium specjalne stanowią "dochód", dlatego należało uwzględnić te stypendia przy ustalaniu, czy skarżący spełniał - w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie zasiłku celowego - kryterium dochodowe uprawniające do przyznania tego świadczenia. Kryterium to wynosiło (zgodnie z art. 8 u.p.s.) [...] zł i stanowiło 150 % kwoty określonej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 823) dla osoby samotnie gospodarującej tj. kwoty [...]zł. Organ obliczając ten dochód z uwzględnieniem uzyskanych stypendiów stwierdził, że wynosił on w listopadzie 2012 r., styczniu i marcu 2013 r. [...] zł (stypendium socjalne - [...] zł, stypendium specjalne - [...] zł, zasiłek stały - [...] zł), a zatem przekraczał kryterium dochodowe, a w konsekwencji świadczenia nie przysługiwały. W świetle powyższego organ stwierdził, że świadczenia te są świadczeniami nienależnie pobranymi w rozumieniu art. 6 pkt 16 u.p.s., gdyż zostały uzyskany na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Podlegają one zatem zwrotowi na podstawie art. 98 u.p.s. Organ I instancji wskazał również, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej obciążenie lub niweczyłoby skutki udzielonej pomocy właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Możliwa jest zatem spłata świadczeń nienależnie pobranych przy ustaleniu dla wnioskodawcy dogodnych rat, przy czym organ wyjaśnił, że w tej sprawie należy złożyć stosowny wniosek. Organ ustalił również, że poza stypendiami, w badanym okresie M. K. otrzymywał także dofinansowanie nauki ze środków PFRON w ramach programu "Aktywny samorząd" - Moduł II, ale z uwagi na to, że środki te miały w istocie charakter zasiłku celowego, nie podlegały one zaliczeniu do dochodu. W odwołaniu od zaskarżonej decyzji M. K. wskazywał na trudną sytuację finansową i wniósł o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło zarzutów odwołania, a podzielając ustalenia i argumentację organu I instancji, wskazaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję tego organu. Dodatkowo organ odwoławczy stwierdził, że M. K. od wielu lat systematycznie korzysta z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L., jednak pomimo zmiany sytuacji finansowej w związku z pobieraniem stypendium socjalnego i specjalnego w szkole wyższej w latach 2012 - 2016, nie poinformował o tym organu wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 109 u.p.s. Odnosząc się natomiast do wniosku o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, Kolegium wskazało, że wniosek ten powinien być rozpatrzony przez organ I instancji w odrębnym postępowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. K. domagał się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., ogólnie kwestionując to rozstrzygnięcie i ponawiając wniosek o umorzenie objętych obowiązkiem zwrotu należności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny oraz z naruszeniem prawa materialnego. Sąd uwzględnił skargę z przyczyn, które nie zostały w niej podniesione, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz.1369), dalej "p.p.s.a.", w myśl której sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zasady i tryb udzielania świadczeń z pomocy społecznej, a także przesłanki kwalifikacji wypłaconych świadczeń jako nienależnie pobranych i żądania ich zwrotu, określa kompleksowo ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Definicję "świadczenia nienależnie pobranego" określa art. 6 pkt 16 u.p.s. stanowiąc, że świadczeniem takim jest świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie pozostawia wątpliwości, że zwracając się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego, M. K. nie poinformował organu pomocy społecznej w sposób rzetelny i kompleksowy o swojej sytuacji materialnej, albowiem zataił przed tym organem fakt, że jako student Wyższej Szkoły Ekonomii i Innowacji w L. pobiera w tej uczelni stypendium socjalne oraz stypendium specjalne, które to świadczenia na rok akademicki [...] zostały mu przyznane w kwotach odpowiednio [...] zł i [...] zł (k. 245 - I tom akt adm.). Stąd też wydając w dniu [...] października 2015 r. decyzję o przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego, organ I instancji pozostawał w błędnym przekonaniu, że na dochód skarżącego składa się wyłącznie przyznany mu zasiłek stały w kwocie [...]zł i zasiłek okresowy w kwocie [...]zł. Wobec zaś przyznania skarżącemu zasiłku celowego na podstawie nieprawdziwych (niepełnych) informacji, zasadnie świadczenia te uznano za nienależnie pobrane w rozumieniu art. 6 pkt 16 u.p.s. Rozstrzygnięcie o uznaniu świadczenia z pomocy społecznej za nienależnie pobrane jest jednak nieodłącznie związane z rozstrzygnięciem w kwestii zwrotu takiego świadczenia. Wskazać należy, że zgodnie z art. 98 zd. 1 u.p.s., świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Ze zdania drugiego cytowanego artykułu wynika natomiast, że organy administracji, orzekając o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, mają obowiązek odpowiedniego stosowania przepisu art. 104 ust. 4 u.p.s. Ten ostatni przepis stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu wskazanych należności, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Wykładni przepisu art. 98 u.p.s. nie można zatem dokonywać w oderwaniu od przepisu art. 104 ust. 4 u.p.s., który to przepis ustawa nakazuje stosować odpowiednio. W razie odesłania w normie prawnej do odpowiedniego stosowania innego przepisu, należy - zgodnie z zasadami wykładni - rozważyć, czy ze względu na przedmiot regulacji przepis prawa, do którego jest odesłanie, należy stosować wprost, z pewnymi jego modyfikacjami, czy też należy wyłączyć jego stosowanie. Dokonując wykładni pojęcia odpowiedniego stosowania art. 104 ust. 4 u.p.s., do którego odsyła art. 98 u.p.s., należy uznać, że art. 104 ust. 4 u.p.s. stosuje się wprost w razie orzekania przez organy administracji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia (por. wyroki NSA: z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 517/07, Lex nr 501065; z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1894/07, Lex nr 580349; z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1863/07, publ. ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 31, Lex nr 570410; z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 2065/10, Lex nr 1079747). Z powyższego wynika, że rozpoznając sprawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, która wszczynana jest z urzędu, organ administracji - w toku tego postępowania - obowiązany jest, w myśl art. 104 ust. 4 u.p.s., ocenić, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu należności. Postępowanie w przedmiocie zwrotu świadczenia i odstąpienia od żądania zwrotu jest bowiem jednym postępowaniem, a nie dwoma odrębnymi postępowaniami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 15 września 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 602/16, LEX nr 2120682). Zatem w ramach tego jednego postępowania konieczne jest ustalenie, czy zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, zwłaszcza z uwagi na sytuację osoby, która pobrała nienależne świadczenie. Jeżeli zaś chodzi o ustawowy wymóg złożenia wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu (przez pracownika socjalnego lub przez stronę), uznać należy, że jeśli wniosek taki nie zostanie złożony przez pracownika socjalnego, organ winien pouczyć stronę o takiej możliwości (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1894/07, Lex 580349). W ramach postępowania zakończonego zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją powyższy obowiązek nie został przez organy administracji spełniony. Wprawdzie w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia przytoczono treść art. 104 ust. 4 u.p.s., jednak w tym kontekście wskazano wyłącznie na możliwość rozłożenia żądanych do zwrotu należności na "dogodne raty", pod warunkiem złożenia przez stronę wniosku w tym przedmiocie. Kontrolowana decyzja nie zawiera natomiast żadnych ustaleń odnośnie aktualnej sytuacji życiowej skarżącego, a w konsekwencji nie zawiera też stosownych rozważań co do możliwości odstąpienia od nałożenia na skarżącego obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń ze względu na jego sytuację życiową. Podkreślić trzeba, że w ramach niniejszego postępowania w sprawie ustalenia wysokości nienależnie pobranych świadczeń i ich (ewentualnego) zwrotu, organ I instancji nie przeprowadził nawet wywiadu środowiskowego celem ustalenia na podstawie aktualnej sytuacji bytowej strony, jakie potencjalne skutki może wywołać jednoczesne zobowiązanie jej do zwrotu świadczeń przyznanych w szeregu spraw. W konsekwencji nie została należycie wyjaśniona w zaskarżonej decyzji motywacja, jaka legła u podstaw nieskorzystania przez pracownika socjalnego z możliwości złożenia wniosku o odstąpienie od żądania od skarżącego zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Jednocześnie zaś - jak wynika z akt sprawy - w toku postępowania o możliwości złożenia takiego wniosku nie pouczono skarżącego. Świadczy to o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego określonych przepisami art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. Wagę tych uchybień dodatkowo podkreśla fakt, że skarżący już w odwołaniu od decyzji organu I instancji zwrócił się o umorzenie żądanego do zwrotu świadczenia, co jednak nie skutkowało rozważeniem przez Kolegium zasadności zwolnienia skarżącego z obowiązku zwrotu świadczeń, a jedynie zostało załatwione lakonicznym, a zarazem błędnym stwierdzeniem, jakoby wniosek ten podlegał rozpatrzeniu w odrębnym postępowaniu. Zaskarżona decyzja narusza ponadto dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a. ze względu na sporządzenie uzasadnienia w sposób nieodpowiadający wymogom określonym tym przepisem. Należy bowiem zauważyć, że decyzja organu II instancji praktycznie ogranicza się do powielenia treści uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej i stwierdzenia, że wydane rozstrzygniecie jest prawidłowe. Takie uzasadnienie decyzji zapadłej w postępowaniu odwoławczym jest natomiast niedopuszczalne już choćby z tego względu, że istotą tego postępowania jest nie tylko kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji, lecz ponowne, merytoryczne rozpatrzenie sprawy w myśl zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 w zw. z art. 136 k.p.a. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego bez wątpienia więc również tej zasady postępowania administracyjnego nie spełnia. Wypada również zauważyć, że deklarując podzielenie ustaleń i argumentacji organu I instancji, Kolegium nie uzupełniło tej oceny o wyjaśnienie względów, dla których do ponownie obliczanego dochodu skarżącego zaliczono również te składniki, które innymi decyzjami zostały następnie uznane za świadczenia nienależnie pobrane i nakazane do zwrotu. Naruszenie powołanych wyżej przepisów postępowania w konsekwencji doprowadziło także do naruszenia dyspozycji art. 98 w zw. z art. 104 ust. 4 u.p.s., co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało zobowiązaniem skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia bez uprzedniego rozważenia zasadności odstąpienia od nałożenia tego obowiązku. Obowiązkiem organu odwoławczego będzie uwzględnienie powyższych uwag przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Przed wydaniem decyzji, organ uzupełni więc postępowanie wyjaśniające o rzetelną analizę aktualnej sytuacji bytowej skarżącego i w kontekście tej analizy dokona oceny wystąpienia przesłanek do odstąpienia od żądania od skarżącego zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. O przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 250 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1714).