II SA/Lu 370/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2009 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza z dnia [...] r. nr [...]; II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz D. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. po rozpatrzeniu odwołania A. H. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia [...] w sprawie warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyjaśniono, że na wniosek A. H. organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo – handlowego o pow. sprzedażnej do 350 m2 wraz z urządzeniami budowlanymi na działce nr 69 ark. mapy 43 przy ul. D. i C. w B. W odwołaniu A. H. zarzucał, że łączne spełnienie warunków opisanych w pkt "d" i "f" decyzji, dotyczących wysokości kalenicy (do 10 m od poziomu terenu) i kąta nachylenia dachu (do 40 stopni), oznacza konieczność faktycznego zmniejszenia kąta nachylenia dachu do 19,8 stopni, co uniemożliwi użytkowe wykorzystanie poddasza. Odnosząc się do tych zarzutów organ odwoławczy stwierdził, że wymagania w zakresie gabarytów projektowanego budynku zostały ustalone na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), w szczególności na podstawie § 7 ust. 1 który stanowi, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich oraz na podstawie § 8, zgodnie z którym geometrię dachu, kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Organ odwoławczy ustalił, że załącznik nr 2 do projektu decyzji organu I instancji stanowi analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu i wynika z niej, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne i wielorodzinne oraz usługowe (przedszkole) o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej 8 m oraz o geometrii dachów wielospadowych o kącie do 10 m od poziomu terenu. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo ustalił warunki zabudowy, w tym dotyczące gabarytów przyszłych obiektów budowlanych, podkreślając, że nie odbiegają one od gabarytów zabudowy istniejącej, wskazanej w analizie terenu. Skargę do sądu administracyjnego wniosła uczestniczka postępowania – D. K., domagając się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. Skarżąca podniosła, że z decyzji nie wynika w jakiej odległości od granicy z jej działką nr 70 planowana jest budowa i wyraziła obawę, że będzie to duży, uciążliwy dla otoczenia budynek usługowo - handlowy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie określono szczegółowego usytuowania planowanego budynku, bowiem może to nastąpić dopiero na etapie pozwolenia na budowę; poza tym organ podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesione, które Sąd uwzględnia z urzędu w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa. Bezspornym jest, że w niniejszej sprawie wniosek inwestorów A. H. i B. H. o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy był uzasadniony, ponieważ dla działki nr 69, na której zamierzają oni realizować nowy obiekt budowlany nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w takiej sytuacji – w świetle art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.) zwanej dalej u.p.z.p.– konieczne jest uprzednie uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Przesłanki określające warunki wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zawarte są w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a samo wydanie decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia tychże przesłanek. Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowego zagospodarowania terenu i zabudowy określa, wydane na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p., rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r., Nr 164, poz. 1588) W świetle § 3 ust. 2 tegoż rozporządzenia podstawowym obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. tj. m.in. w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, istnienia dostępu do drogi publicznej, uzbrojenia terenu. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o jakiej mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w sposób wskazany w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Ponieważ decyzja o warunkach zabudowy zastępuje czasowo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a więc jest instrumentem kształtowania ładu przestrzennego, ustawodawca wymaga, by ukształtowanie to stanowiło kontynuację ładu już istniejącego na danym obszarze. W konsekwencji przedmiotem postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest porównanie planowanego sposobu zagospodarowania terenu z zagospodarowaniem dotychczasowym. Brak wyczerpującej, rzetelnej analizy obszaru znajdującego się wokół działki, której dotyczy wniosek o wydanie warunków zabudowy, może w konsekwencji doprowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia. Tymczasem sporządzona przez organ I instancji w niniejszej sprawie mapa /k.12/ nie zawiera graficznego oznaczenia analizowanego obszaru, nie wiadomo więc czy i jaki typ zabudowy istnieje wokół działki, której dotyczy wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, co jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu i stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa. Wydając zaskarżoną decyzję organy nie określiły granic obszaru analizowanego (ani w części graficznej ani opisowej), ograniczając się do stwierdzenia w treści analizy, iż dotyczy ona "terenu w sąsiedztwie działki nr 69" – bez określenia jego granic. Na mapie, która miałaby stanowić załącznik graficzny do analizy również nie wyznaczono granic terenu analizowanego. W rzeczywistości nie wiadomo jaki obszar był podstawą do przeprowadzenia analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu, jaki obiekty i gdzie usytuowane stanowią punkt odniesienia do ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w odniesieniu do których obiektów określono wysokość i gabaryty zabudowy. Z powyższych względów, dokonana przez organ analiza tekstowa jest nieuzasadniona i nie może być skontrolowana przez Sąd, skoro nie wiadomo do jakiego obszaru się ona odnosi; jej wyniki i oceny nie mogły zatem stanowić podstawy wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Stwierdzić należy, że zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie przeprowadziły należycie postępowania wyjaśniającego, do czego były zobligowane na mocy art. 7, 77 § 1 i 136 kpa, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 135 ppsa. Rozpoznając sprawę ponownie, organ wyznaczy więc dokładnie analizowany obszar na mapie, zaznaczając – poza planowanym obiektem budowlanym – obiekty już istniejące i określając ich funkcje, a następnie na tej podstawie ponownie przeprowadzi analizę tego obszaru, którą sporządzi w formie opisowej. Ubocznie należy dodać, że - wbrew zarzutom skargi – organ nie miał obowiązku wyznaczać w decyzji ustalającej warunki zabudowy odległości planowanych obiektów budowlanych od obiektów istniejących czy od granic z działkami sąsiednimi, ponieważ należy to do kompetencji organu architektonicznego wydającego pozwolenie na budowę (por. wyrok WSA z dnia 25 września 2007r., II SA/Łd 719/07). Wobec uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji obu instancji Sąd na podstawie art. 152 ppsa rozstrzygnął w przedmiocie ich wykonalności, zaś na podstawie art. 200 tejże ustawy orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej.