II SA/Lu 370/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Sędziowie WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych I. uchyla zaskarżona decyzję; II. przyznaje adwokatowi S. K. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) z tytułu podatku od towarów i usług. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2017r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania M., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...]. Przedmiotem decyzji organu pierwszej instancji było ustalenie nienależnie pobranego świadczenia z tytułu wypłaconego w czerwcu 2013 r. świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie 120 zł, zwrot świadczenia nienależnie pobranego oraz ustalenie terminu zwrotu nienależnie pobranego świadczenia na 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wyjaśniono, że na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] udzielono M. pomocy finansowej w postaci świadczeń pieniężnych na zakup posiłku lub żywności w czerwcu, sierpniu i październiku 2013 r. w kwotach po 120 zł miesięcznie. W dniu 27 lipca 2016 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie Filii nr [...] w [...] wpłynął wywiad środowiskowy, z którego wynika, że w okresie pobierania świadczenia zmieniła się sytuacja finansowa skarżącego. W związku z podjęciem od dnia 1 października 2012 r. nauki w Wyższej Szkole [...] w [...] M. otrzymywał stypendium socjalne i stypendium specjalne, o czym skarżący nie poinformował pracownika socjalnego, do czego był zobowiązany w świetle art. 109 ustawy o pomocy społecznej. Uznając, że wypłata M. stypendium socjalnego i stypendium specjalnego miała wpływ na jego sytuację dochodową, organ pierwszej instancji na nowo ustalił wysokość dochodu strony. Organ zauważył przy tym, że w przypadku programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" kryterium dochodowe jest podniesione do kwoty 150 % dochodu osoby samotnie gospodarującej. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. (Dz. U. Nr 135, poz. 823) kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej w 2013 r. wynosiło 542 zł, zaś 150% tej kwoty to 813 zł. W maju 2013 r. skarżący osiągnął dochód w wysokości 1.109 zł (stypendium socjalne 330 zł, stypendium specjalne 250 zł, zasiłek stały 529 zł). Osiągając w maju 2013 r. dochód w wysokości 1.109 zł, skarżący nie był uprawniony uzyskania bezzwrotnego świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w czerwcu 2013 r., gdyż dochód skarżącego przekraczał 200% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, to jest 1.084 zł. W konsekwencji wypłacone skarżącemu świadczenie pieniężne jest w świetle art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi stosownie do art. 98 tej ustawy. Wskazując na treść art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, organ pierwszej instancji stwierdził, że możliwa jest spłata świadczeń nienależnie pobranych przy ustaleniu dogodnych rat, przy czym w tej sprawie należy złożyć stosowny wniosek. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji M. kwestionował zasadność wydanej decyzji, wniósł o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń oraz wskazał na swoją trudną sytuację finansową. Utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 31 stycznia 2017 r. stwierdziło, iż w pełni podtrzymuje ustalenia i argumentację organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy powielił treść uzasadnienia utrzymanej w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo organ zauważył, że M. od wielu lat systematycznie korzysta z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...], jednak pomimo zmiany sytuacji finansowej w związku z pobieraniem stypendium socjalnego i specjalnego w szkole wyższej w latach 2012 - 2016, nie poinformował o tym organu wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 109 ustawy o pomocy społecznej. Końcowo organ stwierdził, iż "w tej sytuacji, na podstawie powyższych ustaleń i w świetle powołanych wyżej przepisów stwierdzić należy, że przedmiotowa sprawa została prawidłowo rozpatrzona przez organ pierwszej instancji oraz wydana została prawidłowa decyzja w sprawie. Rozstrzygnięcie zostało dostatecznie uzasadnione a uzasadnienie ma oparcie w ustalonym stanie faktycznym". Odnosząc się do zawartego w odwołaniu wniosku o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia Kolegium wskazało, że żądanie to winno być rozpatrzone przez organ pierwszej instancji w odrębnym postępowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] podnosząc, że stypendia otrzymywane na uczelni przeznaczał na cele związane z nauką. Jednocześnie ponownie wniósł o umorzenie należności objętych żądaniem zwrotu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] narusza przepisy postępowania oraz przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Sąd uwzględnił skargę z przyczyn, które nie zostały w niej podniesione, a to mając na względzie zasadę wyrażoną w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.), w myśl której sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia z tytułu wypłaconego skarżącemu M. świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w czerwcu 2013 r. w kwocie 120 zł, zwrotu świadczenia nienależnie pobranego oraz ustalenia terminu zwrotu nienależnie pobranego świadczenia na 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Zasady i tryb udzielania świadczeń z pomocy społecznej, a także przesłanki kwalifikacji wypłaconych świadczeń jako nienależnie pobranych i żądania ich zwrotu określa ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 z późn. zm.). Definicję "świadczenia nienależnie pobranego" wyraża art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej stanowiąc, że świadczeniem takim jest świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że zwracając się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] z wnioskiem o przyznanie świadczenia pieniężnego na zakup żywności w okresie objętym zaskarżoną decyzją, M. nie przedstawił organowi pomocy społecznej w sposób pełny swojej sytuacji materialnej, gdyż nie ujawnił organowi, że jako student Wyższej Szkoły [...] w [...] pobiera na tej uczelni stypendium socjalne oraz stypendium specjalne, które to świadczenia na rok akademicki 2012/2013 zostały mu przyznane w kwotach – odpowiednio – 330 zł i 250 zł (k. [...] – [...] tom akt adm.). Z tej przyczyny wydając w dniu 5 czerwca 2013 r. decyzję o przyznaniu skarżącemu świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" organ pierwszej instancji nie uwzględnił wymienionych składników dochodu. Natomiast przyznanie świadczenia na podstawie nieprawdziwych (niepełnych) informacji stanowi w świetle art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej przesłankę do uznania świadczenia za nienależnie pobrane. W zaskarżonej decyzji Kolegium nie wyjaśniło przy tym, jakimi względami kierowało się zaliczając do ponownie obliczanego dochodu skarżącego zasiłek stały, który inną decyzją został również uznany za świadczenie nienależnie pobrane i nakazany do zwrotu. Trzeba ponadto zauważyć, że rozstrzygnięcie o uznaniu świadczenia z pomocy społecznej za nienależnie pobrane jest nieodłącznie związane z rozstrzygnięciem w kwestii zwrotu takiego świadczenia. Zgodnie z art. 98 zd. 1 ustawy o pomocy społecznej świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Ze zdania drugiego cytowanego artykułu wynika natomiast, że orzekając o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń organy administracji mają obowiązek odpowiedniego stosowania przepisu art. 104 ust. 4 ustawy. Ten ostatni przepis stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu wskazanych należności, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Wykładni przepisu art. 98 ustawy o pomocy społecznej nie można zatem dokonywać w oderwaniu od przepisu art. 104 ust. 4 tej ustawy, który to przepis ustawa nakazuje stosować odpowiednio. W razie odesłania w normie prawnej do odpowiedniego stosowania innego przepisu, należy - zgodnie z zasadami wykładni - rozważyć, czy ze względu na przedmiot regulacji przepis prawa, do którego jest odesłanie, należy stosować wprost, z pewnymi jego modyfikacjami, czy też należy wyłączyć jego stosowanie. Dokonując wykładni pojęcia odpowiedniego stosowania art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, do którego odsyła art. 98 omawianej ustawy, należy uznać, że art. 104 ust. 4 ustawy stosuje się wprost w razie orzekania przez organy administracji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 stycznia 2008 r., I OSK 517/07, LEX nr 501065; z dnia 19 listopada 2008 r., I OSK 1894/07, LEX nr 580349; z dnia 30 października 2008 r., I OSK 1863/07, LEX nr 570410; z dnia 18 marca 2011 r., I OSK 2065/10, LEX nr 1079747). Z powyższego wynika, że rozpoznając sprawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, która wszczynana jest z urzędu, organ administracji – w toku tego postępowania – obowiązany jest w myśl art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej ocenić, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu należności. Postępowanie w przedmiocie zwrotu świadczenia i odstąpienia od żądania zwrotu jest bowiem jednym postępowaniem, a nie dwoma odrębnymi postępowaniami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 września 2016 r., III SA/Gd 602/16, LEX nr 2120682). Zatem w ramach tego jednego postępowania konieczne jest ustalenie, czy zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, zwłaszcza z uwagi na sytuację osoby, która pobrała nienależne świadczenie. Jeżeli zaś chodzi o ustawowy wymóg złożenia wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu (przez pracownika socjalnego lub przez stronę), uznać należy, że jeśli wniosek taki nie zostanie złożony przez pracownika socjalnego, organ winien pouczyć stronę o takiej możliwości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2008 r., I OSK 1894/07, LEX nr 580349). W ramach postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją powyższy obowiązek nie został przez organy administracji spełniony. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przytoczył treść art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, jednak w tym kontekście wskazał wyłącznie na możliwość rozłożenia żądanej do zwrotu należności na raty, pod warunkiem złożenia przez stronę wniosku w tym przedmiocie. Zaskarżona decyzja nie zawiera natomiast żadnych ustaleń odnośnie aktualnej sytuacji życiowej skarżącego, a w konsekwencji nie zawiera również stosownych rozważań odnośnie możliwości odstąpienia od nałożenia na skarżącego obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia ze względu na jego sytuację życiową. Trzeba zauważyć, że w ramach wszczętego wraz z doręczeniem stronie zawiadomienia z dnia 12 września 2016 r. postępowania w sprawie ustalenia wysokości nienależnie pobranych świadczeń organ pierwszej instancji nie przeprowadził nawet wywiadu środowiskowego celem ustalenia na podstawie aktualnej sytuacji życiowej skarżącego, jakie potencjalne skutki może wywołać jednoczesne zobowiązanie go do zwrotu świadczeń przyznanych w szeregu spraw. W konsekwencji w zaskarżonej decyzji nie została należycie wyjaśniona motywacja, jaka legła u podstaw nieskorzystania przez pracownika socjalnego z możliwości złożenia wniosku o odstąpienie od żądania od skarżącego zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Jednocześnie – jak wynika z akt sprawy – w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji o możliwości złożenia takiego wniosku nie pouczono skarżącego. Świadczy to o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego określonych przepisami art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a., zaś istotę tych uchybień dodatkowo wzmacnia fakt, że skarżący już w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji zwrócił się o umorzenie żądanego do zwrotu świadczenia, co jednak nie skutkowało rozważeniem przez Kolegium zasadności zwolnienia skarżącego z obowiązku zwrotu świadczenia. Kolegium poprzestało w tym zakresie na lakonicznym i przy tym błędnym stwierdzeniu, iż wniosek o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia winien być rozpatrzony w odrębnym postępowaniu. Zaskarżona decyzja narusza również normę art. 107 § 3 k.p.a., który przewiduje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dopiero tak sporządzone uzasadnienie pozwala na pełne poznanie motywów, którymi kierował się organ wydając określone rozstrzygnięcie, realizując tym samym również zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sporządzone w sposób nieodpowiadający powyższym wymogom. Uzasadnienie zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji organu odwoławczego w istocie ogranicza się do powielenia treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji i stwierdzenia, że wydane rozstrzygniecie jest prawidłowe. Takie uzasadnienie decyzji zapadłej w postępowaniu odwoławczym jest natomiast niedopuszczalne, gdyż istotą tego postępowania jest nie tylko kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji, lecz ponowne, merytoryczne rozpatrzenie sprawy w myśl zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 w związku z art. 136 k.p.a. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego tej zasady postępowania administracyjnego nie spełnia. Naruszenie powołanych wyżej przepisów postępowania w konsekwencji doprowadziło także do naruszenia przepisów art. 98 w związku z art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało zobowiązaniem skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia bez uprzedniego rozważenia zasadności odstąpienia od nałożenia tego obowiązku. Ponownie rozpatrując sprawę na skutek odwołania M. , organ odwoławczy uwzględni powyższą ocenę, w tym w zakresie wyjaśnienia przesłanek zaliczenia do dochodu skarżącego świadczenia uznanego inną decyzją za nienależnie pobrane i nakazanego do zwrotu, przed wydaniem stosownej decyzji uzupełni postępowanie wyjaśniające o rzetelną analizę aktualnej sytuacji bytowej skarżącego, a następnie w kontekście tej analizy dokona oceny wystąpienia przesłanek do odstąpienia od żądania od skarżącego zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Ewentualne stwierdzenie, iż przesłanki takie mają miejsce, skutkować zaś winno wydaniem rozstrzygnięć reformatoryjnych względem rozstrzygnięć zawartych w pkt 2 i 3 decyzji organu pierwszej instancji. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie z punktu II wyroku uzasadniają przepisy art. 250 § 1 p.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1714).