II SA/Lu 371/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2008 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogę. oddala skargę. Decyzją z dnia 27 marca 2008 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 17 września 2007 r. ustalającą odszkodowanie na rzecz E. K., A. O. i M. D. za działki nr 1412/19 i 1412/21 o pow. 0,3433 ha w W. A., których własność przeszła z mocy prawa na Gminę z przeznaczeniem pod drogę gminną. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że decyzją z dnia 7 lipca 1997 r. Wójt Gminy zatwierdził podział działki nr 1412 o pow. 5,31 ha w W. A., wskazując, że działki nr 1412/2, 1412/12 i 1412/17 przeznaczone zostały pod drogi dojazdowe w osiedlu i z mocy prawa przechodzą na własność gminy. Decyzja podziałowa została zmieniona decyzją z dnia 28 listopada 2001 r., stwierdzającą, że z mocy prawa przechodzą na rzecz gminy (jako przeznaczone pod drogę gminną) działki nr 1412/19 i 1412/21 w W. A. o łącznej pow. 0,3433 ha. Decyzją z dnia 8 grudnia 2004 r. Starosta ustalił odszkodowanie za wskazaną wyżej nieruchomość, a Wojewoda decyzją z dnia 11 lipca 2005 r. utrzymał tę decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 17 listopada 2005 r., II SA/Lu 755/05, uchylił wskazane wyżej decyzje organów obu instancji, wskazując na naruszenie przepisów regulujących zasady wyceny nieruchomości. Organ pierwszej instancji, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 17 września 2007 r. przyznał odszkodowanie na rzecz E. K., A. O. i M. D. za powyższą nieruchomość w wysokości 74.393 zł w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Ł. K. Wojewoda, rozpoznając odwołanie Wójta Gminy od tej decyzji, uzupełnił akta sprawy o wykaz cen transakcyjnych nieruchomości z powiatu s. i l. oraz przeprowadził rozprawę administracyjną w dniu 29 stycznia 2008 r. i 5 lutego 2008 r., w trakcie której wszystkie strony oświadczyły, że nie wnoszą uwag do wyceny nieruchomości. Utrzymując w mocy decyzję Starosty z dnia 17 września 2007 r. organ odwoławczy stwierdził, iż jak wynika z decyzji Wójta Gminy z dnia 28 listopada 2001 r. działki nr 1412/19 i 1412/21 przeszły na własność Gminy z mocy prawa z przeznaczeniem pod drogę gminną, co potwierdza również odpis zwykły księgi wieczystej znajdujący się w aktach sprawy. Zgodnie zatem z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wnioskodawcom przysługuje więc roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za te działki gruntu. Zdaniem Wojewody, o publicznym charakterze drogi decyduje uprzednie formalne zaliczenie jej przez właściwy podmiot do określonej ustawowo kategorii (w przypadku dróg gminnych konieczna jest uprzednia uchwała rady gminy – art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych), to jednak przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomość przejętą przez gminę w celu przeznaczenia pod drogę publiczną warunek ten nie jest możliwy do zrealizowania, a publiczny charakter drogi wynika wprost z decyzji właściwego organu zatwierdzającego podział oraz z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, przyjętych i zaakceptowanych uchwałą gminy. Od decyzji tej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł Wójt Gminy, zarzucając naruszenie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie, że przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie, mimo, iż przejęte decyzją podziałową grunty były przeznaczone pod budowę dróg osiedlowych, które to drogi nie były i nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Skarżący podkreślił, że Rada Gminy nie podjęła uchwały w przedmiocie zaliczenia drogi, pod którą zajęto działki nr 1412/19 i 1412/21 w W. A., do kategorii dróg gminnych na zasadach określonych w art. 7 ustawy o drogach publicznych). W ocenie Wójta droga wydzielona decyzją podziałową nie ma charakteru ogólnodostępnego, lecz jest drogą wewnętrzną, do której nie ma zastosowania tryb określony w art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym nie mogło dojść w tym przypadku do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie zatwierdzenia podziału tej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Z prawidłowych ustaleń organów administracji wynika, że decyzją z dnia 7 lipca 1997 r. Wójt Gminy zatwierdził – na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późniejszymi zmianami) – podział nieruchomości położonej w W. A., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 1412 o pow. 5,31ha, stanowiącej współwłasność A. O., M. D. i E. K. W wyniku podziału wydzielono 13 działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zabudowę jednorodzinną z usługami oraz usługi i handel. Natomiast 3 działki oznaczone numerami 1412/2, 1412/12 i 1412/17 przeznaczone zostały pod drogi określone jako "dojazdowe w osiedlu", które z mocy prawa przechodzą na własność gminy (pkt 5 decyzji). W dniu 17 grudnia 1997 r. współwłaściciele przejętych przez Gminę działek zawarli z Gminą porozumienie co do wypłaty odszkodowania za działki przeznaczone pod drogi. W porozumieniu tym postanowiono, że wypłata odszkodowania zostaje odroczona do czasu zakończenia prac nad nowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy. Po zakończeniu prac nad nowym planem zagospodarowania przestrzennego, wójt Gminy decyzją z dnia 28 listopada 2001 r. ([...]), wydaną na podstawie art. 155 k.p.a., zmienił ostateczną decyzję z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie zatwierdzenia podziału działki nr 1412 w ten sposób, że dotychczasowe brzmienie punktu 5 decyzji zostało wykreślone i w to miejsce wpisano, że działki nr 1412/19 o pow. 3277 m2 i nr 1412/21 o pow. 156 m2 przeznaczone są pod drogę gminną i z mocy prawa przechodzą na rzecz gminy, natomiast działka nr 1412/2 o pow. 797 m2 przeznaczona jest pod drogę powiatową. W następstwie tak dokonanego podziału Gmina wpisana została w księdze wieczystej KW Nr [...] jako właściciel działek nr 1412/19 i 1412/21, przeznaczonych pod drogę gminną (odpis księgi wieczystej - k. 68-69 akt organu II instancji). Jest także okolicznością nie budzącą wątpliwości, że działki oznaczone numerami 1412/19 i 1412/21 użytkowane są jako droga (por. operat szacunkowy Ł. K., sporządzony w dniu 29 czerwca 2007 r.). Jak wynika ponadto z wyjaśnień uczestniczki postępowania A. O. na rozprawie w dniu 18 września 2008 r., droga ta ma nawierzchnię asfaltową i od kilku lat nosi nazwę ul. K. P. Prawidłowe jest zatem stanowisko organów administracji, że skarżącym przysługuje odszkodowanie za przejęte przez Gminę działki. W myśl przepisu art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), za działki gruntu, wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela i które przeszły z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem, a jeżeli do uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie, na wniosek właściciela, ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Organy prawidłowo uznały, że przepis ten ma zastosowanie w sprawie niniejszej. Wprawdzie pierwsza decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1412 wydana została pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późniejszymi zmianami), jednak zmiana tej decyzji w części dotyczącej działek wydzielonych pod drogi decyzją z dnia 28 listopada 2001 r. dokonana została już pod rządem ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Działki wymienione w decyzji z dnia 28 listopada 2001 r. (o łącznej powierzchni 3433 m2), przeznaczone pod drogę gminną, powstały na skutek podziału działki nr 1412/17 o pow. 3775 m2, Działkom tym nadano nowe numery ewidencyjne (nr 1412/19 i 1412/21), w istocie zatem dokonano nowego podziału w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. O dokonanie nowego podziału działki nr 1412/17 przeznaczonej pod drogę wystąpili zresztą we wrześniu 2000 r. współwłaściciele nieruchomości nr 1412 w związku ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego Gminy (k. 20 akt organu pierwszej instancji). Należy również zauważyć, że kwestia odszkodowania za działki nr 1412/19 i 1412/21 była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Prawomocnym wyrokiem z dnia 17 listopada 2005 r. w sprawie II SA/Lu 755/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzje organów obu instancji przyznające odszkodowanie za wymienione działki, nie zakwestionował jednak prawidłowości zastosowania art. 98 ust. 3 ustawy. Uchylając decyzje organów administracji Sąd wskazał na uchybienia popełnione przy sporządzaniu operatu szacunkowego i polecił organom rozważenie powołania innego rzeczoznawcy do sporządzenia wyceny nieruchomości, z czego wynika, że przesądził o zasadności żądania odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy. Warunkiem wypłaty odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy jest wydzielenie działek pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie lub krajowe (art. 98 ust. 1 ustawy). Wydzielenie działek pod drogi musi być zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym na danym obszarze. Stosownie bowiem do przepisu art. 93 ust. 1 ustawy, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Również poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowiła, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 10. ust. 1). Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzony uchwałą Nr [...] z dnia 29 grudnia 1992 r., który obowiązywał w dacie wydania decyzji z dnia 7 lipca 1997 r., przewidywał, że część działki nr 1412 przeznaczona jest pod ulicę kategorii lokalnej - 02 KL (opinia urbanistyczna - k. 17 i 18 akt administracyjnych). Następny plan, przyjęty uchwałą Rady Gminy z dnia 6 kwietnia 1999 r. Nr [...] w sprawie I części zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na obszarze gminy [...] (Dziennik Urzędowy Województwa L. z 2000 r., Nr 15 poz. 336) nie zmienił przeznaczenia części działki nr 1412 pod drogę. Kolejna zmiana planu zagospodarowania przestrzennego dokonana została uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie zmiany I części zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na obszarze Gminy (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2007 r., Nr 45, poz. 1063). W świetle postanowień tej uchwały, obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, działki nr 1412/19 i 1412/21 znajdują się na terenie oznaczonym literami KDL G, przeznaczonym pod drogi lokalne gminne (por. operat szacunkowy Ł. K.). Z powyższego wynika, że działki nr 1412/19 i 1412/21 (poprzednio wchodzące w skład działki nr 1412/17) w kolejnych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczane były pod drogi o charakterze dróg ogólnodostępnych, kwalifikowanych jako drogi lokalne lub gminne. Ich wydzielenie nie naruszało zatem postanowień miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Konsekwencją wydzielenia działek pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie lub krajowe jest przejście ich własności na rzecz gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna (art. 98 ust. 1) i obowiązek zapłaty odszkodowania właścicielom działek wydzielonych pod drogi (art. 98 ust. 3). Prawo własności Gminy do działek nr 1412/19 i 1412/21 nie jest kwestionowane. Przejście własności tych działek, wydzielonych decyzją z dnia 28 listopada 2001 r., potwierdzone zostało wpisem w księdze wieczystej. Nie ulega również wątpliwości, że działki oznaczone numerami 1412/19 i 1412/21 użytkowane są jako droga o charakterze publicznym, ogólnodostępna, a byli właściciele nie mogą z nich korzystać z wyłączeniem innych osób, ani nimi rozporządzać. Byłym właścicielom działek przejętych przez gminę przysługuje zatem odszkodowanie na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy. Okoliczność, że Rada Gminy nie podjęła do tej pory uchwały o zaliczeniu istniejącej drogi do dróg publicznych gminnych na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115)., mimo wybudowania drogi o charakterze publicznym, ogólnodostępnej i służącej nieograniczonej liczbie osób, nie może uzasadniać odmowy wypłaty odszkodowania. Przejście własności działek wydzielonych w decyzji zatwierdzającej projekt podziału pod drogi i wypłata odszkodowania nie zostały uzależnione od zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii w trybie przepisów ustawy o drogach publicznych. Przepis art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami takich dodatkowych wymogów nie przewiduje. Decydujące znaczenie ma wydzielenie działek pod drogi publiczne przewidziane w planie zagospodarowania przestrzennego, a nie ich faktyczne zrealizowanie lub zaliczenie do odpowiedniej kategorii we właściwym trybie. Zgodzić się należy z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażonym w wyroku z dnia 5 czerwca 2006 r. w sprawie I SA/Wa 2210/05 (niepubl.), że wykładnia art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uzależniająca przyznanie odszkodowania od zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii w trybie przepisów ustawy o drogach publicznych, prowadzi do niemożliwej do zaakceptowania z punktu widzenia zgodności z Konstytucją sytuacji, w której właściciel nieruchomości zostałby pozbawiony prawa własności bez możliwości uzyskania należnego mu odszkodowania. Ewentualnie możliwość uzyskania odszkodowania zostałaby "zawieszona" na nieznany czas i uzależniona od podjęcia przez organy publiczne właściwych działań (w tym przypadku podjęcia przez radę gminy uchwały), na które były właściciel nie miałby żadnego wpływu. Dodać należy, że w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie działek nr 1412/19 i 1412/21 pod drogę publiczną gminną nie budzi wątpliwości. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W rozpoznawanej sprawie doszło do wywłaszczenia uczestników w rozumieniu postanowień Konstytucji. Zostali oni bowiem pozbawienia prawa własności działek nr 1412/19 i 1412/21, przeznaczonych pod drogę o charakterze publicznym: dostępnej dla nieograniczonej liczby osób i nie mogą z nich czynić żadnego użytku, ani nimi rozporządzać. Dodać należy, że Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu w wyroku z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny przeciwko Polsce za naruszającą Artykuł 1 Protokołu 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka uznał ingerencję w prawo własności, polegającą na przerzuceniu na skarżących obowiązku wybudowania na swoich gruntach dróg, będących przedmiotem publicznego użytku, nie uznanych jednak w świetle przepisów prawa krajowego za drogi publiczne. Trybunał uznał, że taka ingerencja w prawo własności jest nieusprawiedliwiona i wskazał, że skarżącym przysługuje odszkodowanie według przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W rozpoznawanej sprawie ingerencja władzy publicznej w prawo własności uczestników postępowania była jeszcze dalej idąca, uczestnicy utracili bowiem prawo własności działek przeznaczonych pod drogi publiczne. Nie ma w tej sytuacji żadnych podstaw do kwestionowania prawa uczestników do odszkodowania za te działki według przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, przyznającą uczestnikom odszkodowanie na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zatem zgodna z prawem. Wysokość odszkodowania, ustalona po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego zgodnie z przepisami ustawy przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, nie jest kwestionowana. Brak w tej sytuacji podstaw do uwzględnienia skargi. Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.