II SA/Lu 373/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2015r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania H. P., A. S. i M. P. – na podstawie art. 138 § 2 kpa - uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] stycznia 2015r., znak: [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wskazaną decyzją Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś., po przeprowadzeniu postępowania w trybie art. 51 w zw. z art. 50 ustawy z dnia [...] lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej "Prawo budowlane", nakazał M. W., A. W. i A. W. – współwłaścicielom budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (1/2 bliźniaka), znajdującego się na działce nr [...] położonej w Ś. przy ul. [...] – "uszczelnić pokrycie daszka" nad balkonem II piętra tego budynku i "wzmocnić mocowanie blachy do konstrukcji zamontowanego daszka". W uzasadnieniu organ administracji wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek współwłaścicieli drugiej (bliźniaczej) części tego budynku - H. i M. P. oraz A. S.. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] maja 2014 r. ustalono, że w latach 2003 - 2004 W. W. dobudował do istniejącej ścianki na parterze tarasu przedmiotowego budynku fragment ścianki oddzielającej całkowicie ten taras od drugiej części bliźniaczego budynku oraz zamontował nad balkonem II piętra daszek, który stanowi stalową odrębną konstrukcję wsporczą, zamontowaną do ściany budynku, pokrytą blachą falistą ułożoną ze spadkiem odprowadzającym wody opadowe na działkę, na co nie posiadał pozwolenia ani nie dokonał zgłoszenia. Organ I instancji ustalił, w oparciu o sporządzoną przez rzeczoznawcę ocenę stanu technicznego budynku, że zarówno daszek, jak i ścianka nie spowodowały dodatkowego obciążenia elementów konstrukcyjnych budynku mających wpływ na jego stateczność. Roboty te nie mogą być więc kwalifikowane jako rozbudowa lub nadbudowa, a zatem nie wymagały one pozwolenia. W ocenie technicznej wskazano ponadto, że wykonanie ścianki na tarasie nie spowodowało spływu wód opadowych na budynek i posesję sąsiednią, stwierdzono jednak nieszczelność pokrycia daszka (dziurę), która może powodować przemieszczanie się części wód opadowych na sąsiedni budynek, zwłaszcza przy silnym wietrze, dlatego zalecono uszczelnienie pokrycia daszku i wzmocnienie blachy do jego konstrukcji. Mając powyższe na uwadze, organ I instancji wskazaną na wstępie decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] lipca 1994r. – Prawo budowlane, nakazał współwłaścicielom przedmiotowego budynku uszczelnić pokrycie daszka nad balkonem II piętra tego budynku oraz wzmocnić mocowanie blachy do konstrukcji zamontowanego daszka. W odwołaniu od powyższej decyzji H. P., M. P. i A. S. – właściciele drugiej części budynku "bliźniaka" - zarzucali, że organ wadliwie przyjął, że na wykonane roboty nie było wymagane pozwolenie na budowę, a w konsekwencji organ wadliwie zastosował przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił wprawdzie tego stanowiska uznając, podobnie jak organ I instancji, że montaż daszka czy budowa ścianki działowej na tarasie nie są budową, rozbudową ani przebudową obiektu budowlanego, lecz stanowią roboty budowlane inne, niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 b Prawa budowlanego, jednak uwzględnił odwołanie z uwagi na nienależyte ustalenie stanu faktycznego przez organ I instancji i nieprecyzyjne sformułowanie nakazu i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że nie zostało ustalone, jakie dokładnie są wymiary konstrukcji stalowej daszku, w jaki sposób konstrukcja jest zamontowana do ściany, jak zamontowana jest blacha falista do konstrukcji stalowej, a od tego zależy prawidłowe sformułowanie rozstrzygnięcia, umożliwiające wykonanie decyzji przez stronę. Ponadto z decyzji nie wynika dokładnie, w jaki sposób należy uszczelnić pokrycie daszka oraz w jaki sposób wzmocnić mocowanie blachy do konstrukcji, co może czynić decyzję niewykonalną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. S. wniosła o uchylenie decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego w części dotyczącej uzasadnienia. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3, 7, 77, 80 i 11 kpa poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego i brak wyczerpującego uzasadnienia rozstrzygnięcia oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 48, 51 ust. 1 pkt 1 i 2, 3 pkt 6 i 7a Prawa budowlanego. Skarżąca podniosła, że organ administracji nie wyjaśnił, dlaczego przyjął, że wykonane roboty, a więc zarówno daszek, jak i ścianka na tarasie, nie wymagały pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej daszek to odrębny obiekt budowlany, na realizację którego wymagane było pozwolenie na budowę, poza tym nie spełnia on wymogów technicznych. Z kolei ścianka działowa stanowi przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, na którą również wymagane jest pozwolenie na budowę, ponadto organ powinien zbadać czy spełnia ona wymogi bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Skarżąca zarzuciła również, że organ w uzasadnieniu ograniczył wskazania co do dalszego postępowania dla organu I instancji wyłącznie do daszku, pomijając całkowicie ściankę, a przy tym wskazał konkretne okoliczności, jakie ma ustalić organ I instancji, pomijając konieczność dokonania orynnowania daszku w celu zapobiegania przedostawania się wód opadowych na część budynku należącą m.in. do skarżącej. W konsekwencji - zdaniem skarżącej - organ odwoławczy dokonał błędnej kwalifikacji prawnej wykonanych obiektów jako niewymagających pozwolenia na budowę i niezasadnie uznał za prawidłowe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazując jedynie doprecyzowanie przez organ I instancji sposobu uszczelnienia oraz mocowania daszku, gdyż takie rozstrzygnięcie nie jest wystraczające do przywrócenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Skarżąca podkreśliła jednak, że uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji było zgodne z jej żądaniem, natomiast kwestionuje ona wyłącznie uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w którym organ odwoławczy wskazując na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie wskazał przekonująco ani motywów tego rozstrzygnięcia ani okoliczności wymagających dodatkowego wyjaśnienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z powyższym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sprawa niniejsza dotyczy samowolnie wykonanego nad balkonem daszku, stanowiącego stalową konstrukcję wsporczą zamontowaną do budynku, pokrytą blachą falistą oraz ścianki oddzielającej taras od drugiej części tarasu budynku typu "bliźniak". W powyższego rodzaju sprawach, organ nadzoru budowlanego - mając na uwadze art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym roboty budowlane zasadniczo mogą być prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia - określa rodzaj wykonanych robót, ocenia czy w ogóle podlegały one regulacjom Prawa budowlanego, a jeśli tak, czy wymagały pozwolenia bądź zgłoszenia i czy zostały wykonane zgodnie z warunkami tego pozwolenia (zgłoszenia), a następnie w razie konieczności przeprowadza postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 Prawa budowlanego lub naprawcze w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organy obu instancji prawidłowo uznały, że przedmiotowe roboty - daszek nad balkonem i ścianka dzieląca taras na dwie części - nie stanowiły budowy, przez którą należy rozumieć – zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego - wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jego odbudowę, rozbudowę i nadbudowę. Stalowy daszek o konstrukcji wspornej, umocowany jedynie do ściany budynku mieszkalnego (co nie jest w sprawie kwestionowane) jest bowiem odrębną konstrukcją i nie może być potraktowany jako rozbudowa (odbudowa, nadbudowa) budynku mieszkalnego. Nie można zatem uznać, że jest to budowa obiektu budowlanego. Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (wyrok z dnia 9 marca 2011r., II SA/Gl 1249/10) przy kwalifikacji tego typu robót budowlanych należy mieć na uwadze art. 64 ust. 3 i art. 31 Konstytucji RP, które wymagają zapewnienia możliwie nieskrępowanych działań właścicielowi nieruchomości. Należy więc za wątpliwe uznać, by intencją racjonalnego ustawodawcy było nałożenie obowiązku uzyskania na realizację takich nieskomplikowanych robót, jak w niniejszej sprawie, pozwolenia na budowę, które wydawane jest w sformalizowanym postępowaniu i wymaga sporządzenia przez uprawnionego architekta projektu budowlanego, czy dokonania uzgodnień z właściwymi organami. Zasadnie zatem organ odwoławczy przyjął, że wykonanie takiego daszku to montaż (instalacja) urządzenia, a więc roboty budowlane wskazane w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, na które nie jest wymagane pozwolenie ani zgłoszenie. Słusznie organy obu instancji uznały, że również ścianka dzieląca taras nie stanowi budowy w powyższym rozumieniu. W szczególności nie jest ona rozbudową, gdyż nie zwiększa powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego (a w taki sposób rozumie się rozbudowę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zob. np. cyt. wyrok WSA w Gliwicach, II SA/Gl 1249/10), nie można jej również uznać – wbrew zarzutom skargi – za przebudowę, gdyż nie zmienia ona parametrów użytkowych ani technicznych istniejącego budynku mieszkalnego (a taka jest definicja legalna przebudowy, art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego). Ze sporządzonej w sprawie oceny technicznej wykonanych robót wynika bowiem, że nie narusza ona elementów konstrukcyjnych budynku i nie ma wpływu na jego statyczność. Nie można również uznać, że ścianka zmieniła jego parametry użytkowe, skoro dotyczy ona wyłącznie tarasu i nie ma wpływu na budynek jako całość, a przy tym nie ogranicza właścicielom obu części budynku korzystania z tego tarasu. W świetle powyższego organ prawidłowo przeprowadził postępowanie naprawcze w trybie art. 51 w zw. z art. 50 Prawa budowlanego, a nie w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Przepis art. 48 Prawa budowlanego ma bowiem zastosowanie wyłącznie do budowy obiektu budowlanego, a za taką - jak wskazano - nie można uznać spornych robót, natomiast zgodnie z art. 51 Prawa budowlanego - w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Z przepisu powyższego wynika, że tryb naprawczy ma zastosowanie nie tylko wtedy, gdy roboty budowlane (nie będące budową) nie są prowadzone na podstawie wymaganego pozwolenia czy zgłoszenia, ale nawet wówczas, gdy pozwolenie bądź zgłoszenie w ogóle nie jest wymagane. Ma to miejsce w sytuacji, gdy wykonywane są (lub gdy już zostały wykonane – art. 51 ust. 7) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2). Niezależnie zatem od tego, jak dokładnie zakwalifikować wykonane roboty (w niniejszej sprawie daszek i ściankę) i niezależnie od tego czy na ich realizację jest wymagane pozwolenie lub zgłoszenie, organ nadzoru budowlanego stwierdzając, że roboty są wykonywane w sposób mogący spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub mienia, ma prawo wszcząć postępowanie naprawcze i wydać decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z cytowanym przepisem, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji (...) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (...). Jak wyżej wskazano, przepis powyższy ma zastosowanie również do robót już zrealizowanych (art. 51 ust. 7). "Stan zgodny z prawem" w pierwszej kolejności oznacza zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę albo zgodność z dokonanym zgłoszeniem i z przepisami prawa administracyjnego materialnego, w szczególności przepisami techniczno – budowlanymi (zob. A. Gliniecki w: Prawo budowlane. Komentarz, red. A.Gliniecki, LexisNexis wyd.1, s.493). Należy natomiast uznać, że w sytuacji gdy postępowanie naprawcze dotyczy robót, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przez stan zgodny z prawem należy rozumieć usunięcie – w sposób zgodny z przepisami techniczno – budowlanymi, stanu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W niniejszej sprawie organ I instancji ustalił, w oparciu o sporządzoną w sprawie ocenę techniczną, że wprawdzie zarówno daszek nad balkonem, jak i ścianka na tarasie, nie zagrażają konstrukcji bliźniaczego budynku mieszkalnego, to jednak ze względu na nieszczelność (dziurę) pokrycia daszka (blachy) – może on okresowo powodować przemieszczanie się wody opadowej na sąsiedni budynek, a więc zagrażać mieniu skarżącej. Z tego względu - na podstawie powyższego przepisu – organ nakazał "uszczelnić pokrycie daszka" i "wzmocnić mocowanie blachy do konstrukcji zamontowanego daszka", zgodnie z sugestią rzeczoznawcy. Rację ma jednak organ odwoławczy, że tak sformułowane rozstrzygnięcie nie jest precyzyjne, stwarza bowiem możliwość różnej interpretacji co do sposobu wykonania nałożonych obowiązków, a w efekcie taka decyzja jest niewykonalna. Z uwagi na nieprecyzyjne określenie przez organ I instancji nałożonych obowiązków, nie ma zatem pewności, że ich wykonanie usunie istniejące zagrożenie bezpieczeństwa życia i mienia. W okolicznościach niniejszej sprawy, organ II instancji prawidłowo uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. i przekazał ją - na podstawie art. 138 § 2 kpa - organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji naruszył bowiem przepisy postępowania (art.7, 77 i 107 § 1 i 3 kpa), a pozostały do wyjaśnienia istotne okoliczności. Zasadnie organ odwoławczy uznał, że konieczne jest w szczególności dokładne ustalenie parametrów stalowej konstrukcji daszku, a także sposobu jego umocowania do ściany budynku i sposobu umocowania pokrycia dachowego (blachy) do stalowej konstrukcji. Dopiero takie precyzyjne ustalenia pozwolą organowi prawidłowo określić, jakiego rodzaju czynności należy wykonać w celu doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania i prawa materialnego - w świetle powyższych rozważań - są więc niezasadne. Organ odwoławczy potwierdził bowiem konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji i precyzyjnego określenia nakładanych obowiązków. Jednocześnie organ I instancji, rozpoznając ponownie sprawę ma obowiązek podejmować wszelkie czynności zmierzające do wyczerpującego zgromadzenia dowodów i wszechstronnej ich analizy w celu wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja daje więc skarżącej możliwość zgłaszania w ponownie prowadzonym postępowaniu uwag i zastrzeżeń, może więc ona podnosić przed organem I instancji wskazane w skardze do tut. Sądu zarzuty, dotyczące konieczności orynnowania daszku oraz dotyczące ponownego zbadania przez organ czy ścianka na tarasie nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa mienia. Skarżąca będzie miała również możliwość kwestionowania sugerowanego w ocenie technicznej nałożenia na nią obowiązku wykonania "analogicznej" ścianki na należącej do niej części tarasu. Z tych względów Sąd stwierdzając, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza - oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz.270 ze zm.)